Interpelacja w sprawie krytycznych opinii i komentarzy sześciu państw UE wobec procedowanego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (UD 213)

Szanowna Pani Minister,

projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, który m.in. wprowadza zakazy dotyczące jednorazowych e-papierosów, saszetek nikotynowych o smaku innym niż tytoniowy oraz nowych produktów nikotynowych niezawierających tytoniu, wpłynął do Sejmu 11 marca 2026 r. i został skierowany do pierwszego czytania w sejmowej Komisji Zdrowia (druk nr 2362). Zgodnie z obowiązującymi przepisami projekt trafił także do Komisji Europejskiej w celu jego notyfikacji.

Zgodnie z procedurą TRIS państwa członkowskie mogą złożyć do danego projektu swoje komentarze i szczegółowe opinie. W sprawie przedmiotowego, przygotowanego przez Ministerstwo Zdrowia projektu ustawy pojawiło się aż pięć szczegółowych opinii i jeden komentarz. Autorami szczegółowych opinii są: Grecja, Rumunia, Włochy, Szwecja i Słowacja; komentarz z kolei pochodzi z Republiki Czeskiej. Wspomniane sześć państw złożyło pod adresem projektu bardzo krytyczne uwagi. Dotyczą one kilku obszarów:

1. Naruszenie harmonizacji UE, ryzyko fragmentaryzacji rynku wewnętrznego, kwestia ochrony zdrowia publicznego

Wedle opinii i komentarzy wspomnianych państw członkowskich Polska forsując przedmiotowy projekt ustawy, próbuje wyprzedzać istniejące regulacje europejskie i chce wprowadzić rozwiązania, które mogą doprowadzić do rozbijania jednolitego rynku. Nie powinno mieć to miejsca zwłaszcza w sytuacji, gdy rewizji poddawana jest dyrektywa TPD (Tobacoo Products Directive). Wprowadzanie krajowych zakazów przed zakończeniem prac na poziomie unijnym może nie tylko osłabiać proces harmonizacji i prowadzić do powstawania różnych regulacji w poszczególnych krajach, ale także zwiększać bariery wewnątrzunijnego handlu, jak i naruszać przepisy dotyczące swobodnego przepływu towarów.

Np. w opinii słowackiej możemy przeczytać, że „proponowane zakazy znacznie ograniczają dostęp do rynku dla produktów legalnie wprowadzonych do obrotu w innych państwach członkowskich. Jeśli substancje aromatyzujące zostaną zakazane, może to doprowadzić do faktycznego wykluczenia całej kategorii produktów, ponieważ spowodowałoby to wyeliminowanie najpopularniejszych opcji dostępnych dla konsumentów. Projekt ma również na celu faktyczne wykluczenie z rynku produktów nikotynowych innych niż wyroby tytoniowe i wyroby pokrewne. Proponowany zakaz ma charakter ogólny i nieselektywny, ponieważ dotyczy całej kategorii produktów bez indywidualnej oceny ich profilu ryzyka.“

Grecja z kolei pisze wprost: „Proponowany projekt ustawy podważa harmonizację unijną i stwarza poważne zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego“.

Znamienne jest to, że polski rząd w uzasadnieniu do ustawy powołuje się m.in. na kwestie dotyczące ochrony zdrowia publicznego. Szwedzki rząd uważa z kolei, że proponowane przez Polskę rozwiązania zdrowiu publicznemu mogą wręcz szkodzić: „W zakresie, w jakim wyroby nikotynowe niezawierające tytoniu zastępują konsumpcję papierosów, rząd szwedzki uważa to za pozytywną zmianę z punktu widzenia zdrowia publicznego. W związku z tym ograniczenia tego rodzaju, jakie proponuje się w projekcie ustawy, mogłyby mieć negatywne skutki dla zdrowia publicznego.“

2. Nieproporcjonalność proponowanych ograniczeń

Wedle opinii państw członkowskich Polska nie wykazała, że proponowane przez nią zakazy są jedynym skutecznym rozwiązaniem. W polskim projekcie ustawy sięgnięto bowiem po najbardziej drastyczne środki jak: zakaz jednorazowych e-papierosów, zakaz aromatyzowanych woreczków nikotynowych, ograniczenia dla nowych wyrobów nikotynowych. Po polskiej stronie zabrakło również wzięcia pod uwagę mniej restrykcyjnych opcji, jak np.: ograniczenia wiekowe, ograniczenia sprzedażowe, ograniczenia marketingowe. Państwa podnoszą także, że Polska nie wykazała w wystarczający sposób warunków pozwalających na zastosowanie aż tak restrykcyjnych regulacji krajowych.

Włochy w swojej opinii piszą dla przykładu: „Rząd włoski uznaje, że państwa członkowskie mają szeroki margines swobody w określaniu poziomu ochrony zdrowia publicznego, który zamierzają zapewnić. Swoboda ta musi być jednak wykonywana z poszanowaniem zasady proporcjonalności i podstawowych swobód zagwarantowanych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości obowiązkiem państwa członkowskiego jest wykazanie, na podstawie obiektywnych i możliwych do zweryfikowania dowodów, że wprowadzone ograniczenia są odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia, biorąc pod uwagę możliwe istnienie mniej restrykcyjnych środków, które są równie skuteczne.“

Odnosząc się z kolei do proponowanych ograniczeń wobec produktów nikotynowych niezwierających tytoniu, rząd rumuński pisze: „Polska powinna jasno zdefiniować kategorię przedmiotowych produktów i przedstawić bardziej szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia zakazu o tak szerokim zakresie. Takie wyjaśnienia przyczyniłyby się do zapewnienia jaśniejszych i bardziej przewidywalnych ram regulacyjnych, zgodnie z wymogami prawa Unii Europejskiej.“

Krytyczni wobec pomysłu polskiego rządu pozostają także Czesi: „Republika Czeska uważa, że (...) Polska nie wykazała w wystarczającym stopniu, w odniesieniu do proponowanej przez siebie zmiany, że zamierzonego celu nie można by osiągnąć również poprzez połączenie mniej restrykcyjnych instrumentów regulacyjnych, mających mniejszy wpływ na handel między państwami członkowskimi; Republika Czeska nie jest również przekonana, że Polska wykazała w wystarczającym stopniu, iż jest inaczej.“

3. Kwestia pewności prawa, stosunku do innowacji oraz kwestia inwestycji

Krytyka państw członkowskich dotyczy tu przede wszystkim przepisu zakazującego wprowadzania do obrotu wyrobów nikotynowych nieobjętych obecnie prawem UE. Zakaz ten jest ich zdaniem zbyt szeroki, tworzy niepewność prawa i obejmuje potencjalne przyszłe produkty i towary, które jeszcze nie istnieją. Co więcej, tego typu zakazy mogą prowadzić do hamowania innowacji i zniechęcenia do nowych badań i inwestycji. Grecja w swojej opinii pisze wprost: „proponowane ograniczenia dotyczące woreczków nikotynowych i innych kategorii wyrobów zawierających nikotynę znacząco wpłyną na istniejące inwestycje poczynione w ramach obecnych ram regulacyjnych. Nagłe unieważnienie niedawno wprowadzonych ram regulacyjnych, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny przejściowej, budzi poważne wątpliwości dotyczące ochrony uzasadnionych oczekiwań podmiotów gospodarczych i może sprawić, że znaczne inwestycje, dokonane zgodnie z obowiązującym prawem, staną się nieopłacalne finansowo“.

4. Brak wystarczającej analizy środków regulacji

Kilka państw członkowskich (w szczególności Włochy i Grecja) wskazało, że Polska nie przedstawiła wystarczającej oceny skutków regulacji, obejmującej wpływ na przedsiębiorców, konkurencję, handel wewnątrzunijny, inwestycje oraz potencjalny rozwój szarej strefy, co utrudnia ocenę konieczności i proporcjonalności proponowanych środków.

Włosi w swojej opinii piszą: „Załączona do zgłoszenia ocena skutków regulacji stanowi zasadniczy element oceny zgodności zgłoszonego projektu z zasadami konieczności i proporcjonalności. Analiza dokumentacji pokazuje jednak, że w odniesieniu do niektórych proponowanych środków w samej ocenie skutków podkreślono ograniczoną dostępność danych odpowiednich do oszacowania ich skutków gospodarczych, zdrowotnych i handlowych. Ponadto nie przeprowadzono żadnych konkretnych analiz porównawczych dotyczących skuteczności jakichkolwiek alternatywnych, mniej restrykcyjnych środków ani też nie przeprowadzono szczegółowej oceny skutków, jakie proponowane zakazy mogą mieć dla rynku wewnętrznego. Elementy te nie pozwalają na w pełni wyczerpującą weryfikację konieczności proponowanych środków oraz ich proporcjonalności w stosunku do wyznaczonych celów.“

Jeszcze bardziej ostra w swojej krytyce jest Grecja, która zwraca również uwagę na ryzyko wzrostu szarej strefy: „Należy również zauważyć, że w uzasadnieniu nie oceniono potencjalnego wpływu proponowanych środków na rynek i konsumentów. W szczególności nie uwzględnia się: • ryzyka przeniesienia popytu w kierunku nielegalnych lub nieformalnych sieci dystrybucji; • wzmocnienia rynków transgranicznych w Unii Europejskiej; • możliwości zastąpienia wyrobów objętych zakazem innymi wyrobami o równoważnych właściwościach; • praktycznych trudności związanych z wdrażaniem i kontrolowaniem nowych ograniczeń; • konsekwencji dla funkcjonowania rynku wewnętrznego i konkurencji między podmiotami gospodarczymi.“

Biorąc pod uwagę powyższe opinie i komentarz, bardzo proszę Panią Minister o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Zgodnie z obowiązującymi przepisami polski rząd powinien do 6 listopada 2026 r. odnieść się do przedstawionych opinii i złożonego komentarza. Czy Ministerstwo Zdrowia jest zatem już w trakcie przygotowywania swojego stanowiska i kiedy polski rząd zamierza je złożyć?

1. Jak zamierzają się Państwo odnieść do przedstawionych powyżej krytycznych uwag sześciu państw członkowskich? Bardzo proszę o informacje dotyczące odpowiedzi na wszystkie cztery wspomniane obszary.

1. Co polski rząd planuje uczynić wobec powyższych uwag: wycofać projekt w całości lub część jego przepisów (które?), częściowo zmodyfikować projekt czy utrzymać projekt bez zmian?

1. Skoro trwa właśnie rewizja dyrektywy TPD, czy zasadne jest wprowadzanie kolejnych i tak restrykcyjnych regulacji, które wzbudzają szereg kontrowersji?