Interpelacja w sprawie funkcjonowania ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów z nią powiązanych

Szanowny Panie Ministrze,

zwracam się z prośbą o analizę dotychczasowego funkcjonowania ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1798) oraz przepisów z nią powiązanych, a także o ocenę potrzeby ich zmiany. Sprawa dotyczy nieruchomości, na których przed wojną znajdowały się cmentarze żydowskie, a które w czasie okupacji niemieckiej i w okresie PRL zabudowano – często na podstawie decyzji organów państwa.

Właściciele i użytkownicy wieczyści takich nieruchomości nie otrzymują dziś od państwa jasnej odpowiedzi, kto, na jakiej podstawie prawnej i w jakim trybie decyduje o zakresie wykonywania ich praw. Nie kwestionuję potrzeby ochrony miejsc pochówku ani szacunku dla zasad religijnych społeczności żydowskiej. Wskazuję natomiast na brak przejrzystych, ustawowych reguł, które pozwalałyby te wartości wyważyć z konstytucyjną ochroną własności (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz z zasadą zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji RP).

Skalę problemu dobrze pokazuje sprawa tzw. starego cmentarza żydowskiego przy ul. Partyzantów w Zamościu.

1. 12 lutego 2026 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Lublinie, Delegatura w Zamościu, zawiadomił o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nowej karty ewidencyjnej obiektu (znak Z-III.5140.5.1.2026.KP1). Karta obejmuje 15 działek ewidencyjnych w obrębie Miasto Zamość. Według prasy nowy obszar liczy ok. 2,8 ha i – w odróżnieniu od karty z 1992 r. – obejmuje tereny zabudowane przy ul. Pocztowej („Tygodnik Zamojski”, 10 kwietnia 2026 r.).

2. Zawiadomienie trafiło do 27 adresatów, w tym miasta, instytucji kultury, przedsiębiorcy telekomunikacyjnego i osób fizycznych. Po sprzeciwach części stron konserwator 3 czerwca 2026 r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o opinię (znak Z-III.5140.5.4.2026.KP2).

3. Podczas oględzin NID 16 września 2026 r. ustalono, że na terenie stoją budynki biurowe z 1954 i 1962 r., budynki biurowo-techniczne z 1985 r., blok mieszkalny z 1969 r., wieża telekomunikacyjna o wysokości ok. 64 m z 1990 r. oraz studnia głębinowa. Zabudowa kubaturowa zajmuje ponad 50% obszaru, resztę stanowią droga asfaltowa, place manewrowe, parking i zieleń.

4. Pod dwoma budynkami znajdują się schrony posadowione do głębokości ok. 4 m, a posadowienie wieży sięga ok. 8 m. W protokole oględzin stwierdzono, że nie ujawniono żadnych śladów potwierdzających obecnie istnienie cmentarza.

5. Według użytkownika części zabudowy w obiektach działają operatorzy telekomunikacyjni obsługujący region, a część nieruchomości ma status obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 21 kwietnia 2022 r. (Dz. U. poz. 880).

6. Równolegle, pismem z 7 września 2026 r., Komisja Rabiniczna do Spraw Cmentarzy – w odpowiedzi na zapytanie Urzędu Miasta Zamość – odmówiła „na obecnym etapie” zgody na budowę miejsc postojowych przy ul. Kiepury. Zażądała danych projektowych oraz mapy do celów prawnych z historycznymi granicami cmentarza sprzed 1945 r.

Historia tego miejsca jest bolesna. Cmentarz założono pod koniec XVI w. i zamknięto w 1907 r., w czasie II wojny światowej zdewastowali go Niemcy, a po wojnie teren rozparcelowano. Według opracowania dołączonego do nowej karty doszło wówczas także do naruszenia pochówków („Tygodnik Zamojski”, 10 kwietnia 2026 r.). To, czy i gdzie w gruncie pozostają dziś szczątki ludzkie, nie zostało jednak zweryfikowane żadnymi badaniami.

Uzasadnienie – stan prawny i zidentyfikowane problemy

1. Ustawa z 1997 r. nie reguluje udziału gmin żydowskich w inwestycjach na cudzych nieruchomościach.

Ustawa nie przyznaje Związkowi Gmin Wyznaniowych Żydowskich ani Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy kompetencji do uzgadniania lub opiniowania robót na nieruchomościach innych podmiotów. Komisja Rabiniczna nie jest w ustawie w ogóle wymieniona; działa w ramach związku i kieruje się prawem żydowskim.

Sprawy majątkowe dotyczące cmentarzy ustawa rozstrzygała w postępowaniu regulacyjnym (art. 30–34). Wnioski można było składać do 11 maja 2002 r., a roszczenia niezgłoszone wygasły (art. 32 ust. 3). Regulacja nie mogła naruszać praw nabytych przez osoby trzecie (art. 30 ust. 4), a w odniesieniu do cmentarzy mogła polegać wyłącznie na przekazaniu nieruchomości (art. 31 ust. 2).

Ustawa nie przewiduje ogólnego następstwa prawnego współczesnych gmin po gminach przedwojennych – ich majątek mógł przejść na obecne gminy tylko w postępowaniu regulacyjnym. Mimo to w praktyce stanowisko Komisji Rabinicznej bywa traktowane przez organy administracji jako warunek realizacji inwestycji, czego przykładem jest opisana korespondencja w Zamościu.

2. Faktyczny wpływ wynika z art. 6 ustawy o cmentarzach, niedostosowanego do tej sytuacji.

Art. 6 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1590) wymaga zgody właściwej władzy związku wyznaniowego na użycie terenu cmentarnego na inny cel, jeżeli teren „stanowi lub stanowił uprzednio” jego własność. Wobec dawnych cmentarzy żydowskich rodzi to trzy wątpliwości:

• przedwojenny właściciel – lokalna gmina wyznaniowa żydowska – nie istnieje, a ustawa z 1997 r. nie wskazuje jego następcy;

• przepis zakłada wydanie decyzji o użyciu terenu na inny cel, podczas gdy wiele takich terenów zabudowano przed 1959 r. lub na podstawie zwykłych decyzji budowlanych;

• nie jest jasne, czy remont, przebudowa lub modernizacja istniejących obiektów w ogóle stanowi „użycie terenu na inny cel”.

Art. 6 ust. 5 tej ustawy pozwala ministrowi właściwemu do spraw wyznań religijnych zwolnić z wymogu zgody w przypadkach uzasadnionych szczególnymi celami publicznymi. Nie są publicznie znane ani kryteria, ani praktyka stosowania tego przepisu.

3. Ewidencja zabytków bez pełnych gwarancji proceduralnych.

Włączenie karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją. Od 10 października 2019 r. właściciel jest o niej zawiadamiany, ale nadal nie może składać wniosków dowodowych i nie przysługuje mu odwołanie – jedynie skarga do sądu administracyjnego na czynność.

Wpis ma przy tym realne skutki. Jak wskazał NSA, włączenie do ewidencji wojewódzkiej powoduje automatycznie włączenie do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków). To z kolei oznacza obowiązek uzgadniania z konserwatorem decyzji lokalizacyjnych, decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, a także obowiązki właściciela z art. 28–30 tej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (P 12/18) uznał, że dopuszczenie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków bez gwarancji ochrony prawnej właściciela jest niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Tę ocenę NSA odniósł do ewidencji wojewódzkiej w wyroku z 21 maja 2025 r. (II OSK 3843/19, LEX nr 3900712). Sprawa dotyczyła aktualizacji karty dawnego cmentarza żydowskiego w Wielkopolsce, którego granice ustalono na podstawie map historycznych i danych uzyskanych od Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy. Postanowieniem z 6 grudnia 2022 r. NSA skierował w tej sprawie pytanie prawne do TK, 25 marca 2024 r. wycofał je jako zbędne po wyroku P 12/18, a TK umorzył postępowanie (P 2/23) 8 stycznia 2025 r.

NSA odmówił zastosowania art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 14 i 15 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. jako sprzecznych z Konstytucją. Uznał, że właściciel nie mógł zakwestionować ustaleń organu ani formułować wniosków dowodowych, i stwierdził bezskuteczność czynności konserwatora. Sąd nie przesądził, czy teren ma walory zabytkowe – rozstrzygnął o wadliwości procedury.

W mojej ocenie wady wskazane przez NSA dotyczą także obecnej procedury. Nowelizacja z 2019 r. wprowadziła bowiem jedynie obowiązek zawiadomienia właściciela, a nie jego czynny udział w ustaleniach.

4. Impas dowodowy

Według wytycznych Komisji Rabinicznej cmentarz istnieje wszędzie tam, gdzie znajdują się szczątki ludzkie, niezależnie od późniejszej zabudowy. Komisja deklaruje, że jej zadaniem jest niedopuszczanie także do rozbudowy obiektów wzniesionych na cmentarzach w okresie okupacji, PRL i po 1989 r. (Wytyczne Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy dotyczące ochrony cmentarzy żydowskich w Polsce). Jednocześnie prawo żydowskie wyklucza ekshumację, a komisja stosuje wyłącznie metody nieinwazyjne, takie jak analiza map, zdjęć lotniczych i georadar.

W efekcie granice ochrony wyznacza się na podstawie map historycznych, a nie potwierdzonej obecności szczątków. Właściciel ma ograniczone możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu, a koszty dokumentacji – np. mapy do celów prawnych – przerzuca się na inwestora.

Sprawa II OSK 3843/19 pokazuje, jak ten mechanizm działa w praktyce. Konserwator, aktualizując kartę w 2018 r., przekazał gminie wytyczne Komisji Rabinicznej i wskazał, że należy je stosować przy jakichkolwiek działaniach na terenie cmentarza. Opierał się przy tym na piśmie generalnego konserwatora zabytków z 18 października 2016 r., które nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

WSA w Poznaniu uznał, że całkowite zniszczenie cmentarza i brak jego zewnętrznych oznak nie mają znaczenia. Powołał się na art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o ochronie zabytków, a zarazem przyjął stanowisko prawa żydowskiego, według którego zabudowany teren nie przestaje być cmentarzem, a do tego nie są potrzebne konkretne miejsca grzebalne.

Wyniki badań georadarowych przedstawione przez właściciela, niewykazujące śladów pochówków na jego działce, potraktowano – według zarzutów skargi kasacyjnej – jako dowód drugorzędny. W efekcie o tym, czy teren jest cmentarzem, przesądziło w praktyce kryterium religijne, a nie ustalenia faktyczne.

5. Zaufanie do państwa i grunty publiczne w użytkowaniu wieczystym

Nierzadko są to grunty Skarbu Państwa lub gmin, oddane w użytkowanie wieczyste, na których obiekty wzniesiono na podstawie pozwoleń wydanych przez organy państwa. Dziś ich użytkownicy nie wiedzą, czy remont instalacji podziemnych, wzmocnienie fundamentów albo modernizacja schronu lub masztu będą możliwe. Dotyczy to również infrastruktury łączności i ochrony ludności, co w obecnej sytuacji bezpieczeństwa ma szczególne znaczenie.

6. Studnia głębinowa: cmentarz faktyczny czy jedynie historyczny?

Na spornym terenie znajduje się studnia głębinowa, z której przez lata korzystali mieszkańcy bloku i użytkownicy pozostałych budynków. Budowa i eksploatacja ujęcia wody do picia wymagają zgód organów państwa, w tym nadzoru sanitarnego. Tymczasem przepisy sanitarne od 1959 r. wymagają, aby cmentarz był oddalony od studni służących do czerpania wody do picia o co najmniej 150 m (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Wymóg ten wynika z ryzyka przenikania produktów rozkładu zwłok do wód gruntowych. Jeżeli państwo dopuściło ujęcie wody pitnej na terenie uznawanym dziś za cmentarz, to albo ustaliło, że nie ma tam pochówków stwarzających zagrożenie, albo – wbrew własnym przepisom – naraziło mieszkańców na utratę zdrowia lub życia. Każda z tych możliwości wymaga wyjaśnienia przez organy państwa.

Podobny argument podnoszono w sprawie II OSK 3843/19. Na działce objętej kartą cmentarza w latach 1905–2012 działał zakład mleczarski, a te same przepisy z 1959 r. wymagają co najmniej 150 m odległości cmentarza także od zakładów produkujących żywność. Argument ten nie został merytorycznie rozstrzygnięty, bo NSA uchylił wyrok z przyczyn proceduralnych.

Ta rozbieżność dotyka sedna sprawy. Prawo polskie zakłada, że po upływie 40 lat od ostatniego pochówku teren cmentarny może zostać użyty na inny cel (art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach), natomiast według Komisji Rabinicznej prawo żydowskie w ogóle nie zna pojęcia likwidacji cmentarza.

Rozstrzygnięcie, czy dany teren jest dziś cmentarzem faktycznie, czy jedynie historycznie, jest więc kwestią prawa państwowego. Musi zapaść na podstawie dowodów, w postępowaniu prowadzonym przez organy państwa, a nie być przesądzone stanowiskiem gmin żydowskich.

W związku z powyższym uprzejmie proszę o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy ministerstwo dokonało przeglądu funkcjonowania ustawy z 20 lutego 1997 r. po wygaśnięciu terminu z art. 32 ust. 3? Ile postępowań regulacyjnych dotyczących cmentarzy zakończono przekazaniem nieruchomości, ile umorzono, a ile pozostaje w toku ze skutkami z art. 23 ust. 2?

2. Czy w ocenie ministra jakikolwiek przepis rangi ustawowej przyznaje Związkowi Gmin Wyznaniowych Żydowskich lub Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy kompetencję do uzgadniania, opiniowania lub wyrażania zgody na roboty budowlane na nieruchomościach niestanowiących ich własności? Jeżeli nie – jaki charakter prawny mają stanowiska komisji wydawane na wniosek organów administracji i czy organy mogą uzależniać od nich swoje rozstrzygnięcia? Czy – w porozumieniu z ministrem kultury i dziedzictwa narodowego – minister uznaje za dopuszczalne przekazywanie gminom przez konserwatorów zabytków wytycznych Komisji Rabinicznej jako obowiązujących przy wszelkich działaniach na terenie dawnego cmentarza, skoro praktyka ta opiera się na piśmie generalnego konserwatora zabytków z 18 października 2016 r., niestanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego?

3. Kto jest „właściwą władzą związku wyznaniowego” w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wobec cmentarzy, które przed 1939 r. były własnością nieistniejących już gmin wyznaniowych żydowskich? Czy ministerstwo wydało w tej sprawie wyjaśnienia lub wytyczne dla organów gmin?

4. Czy teren cmentarza zamkniętego ponad 40 lat temu i zabudowanego na podstawie ostatecznych decyzji budowlanych pozostaje „terenem cmentarnym” w rozumieniu tej ustawy? Czy remont, przebudowa lub modernizacja istniejących obiektów wymaga zgody, o której mowa w art. 6 ust. 2?

5. Ile wniosków o zwolnienie z wymogu zgody na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy o cmentarzach rozpatrzono od 1997 r., z jakim skutkiem i według jakich kryteriów? Czy utrzymanie infrastruktury telekomunikacyjnej, obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa oraz budowli ochronnych mieści się w pojęciu „szczególnych celów publicznych”?

6. Czy rząd posiada dane o skali zjawiska: Ile nieruchomości, w tym gruntu Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym, jest zabudowanych na terenach dawnych cmentarzy żydowskich i ile znajduje się na nich obiektów infrastruktury krytycznej lub ochrony ludności?

7. Jakie działania – we współpracy z ministrem kultury i dziedzictwa narodowego – zamierza podjąć rząd, aby włączanie nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków następowało w trybie zapewniającym właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu czynny udział, dostęp do materiału dowodowego i środek zaskarżenia, zgodnie z wyrokiem TK P 12/18 i wyrokiem NSA z 21 maja 2025 r. (II OSK 3843/19)?

8. Jakie standardy dowodowe powinny obowiązywać przy obejmowaniu ochroną terenu dawnego cmentarza pozbawionego substancji naziemnej, skoro badania inwazyjne są wykluczone? Czy państwo rozważa finansowanie badań nieinwazyjnych (np. georadarowych) przed włączeniem takiego terenu do ewidencji, zamiast przerzucania kosztów dokumentacji na właścicieli i inwestorów? Jak minister ocenia sytuację, w której przedstawione przez właściciela wyniki badań georadarowych, niewykazujące śladów pochówków, zostały potraktowane jako dowód drugorzędny (sprawa IV SA/Po 299/19, II OSK 3843/19)?

9. Czy organy sanitarne, wodnoprawne i budowlane, dopuszczając budowę i eksploatację studni głębinowej na terenie objętym nową kartą ewidencyjną w Zamościu, ustaliły, że w gruncie nie ma pochówków? Jeżeli tak – dlaczego te ustalenia państwa nie są dziś brane pod uwagę; jeżeli nie – jak minister, w porozumieniu z ministrem zdrowia, ocenia te rozstrzygnięcia z punktu widzenia ochrony zdrowia i życia mieszkańców, zważywszy na wymóg co najmniej 150 m odległości cmentarza od studni?

10. Który organ państwa i w jakim trybie jest właściwy do rozstrzygnięcia, czy teren dawnego cmentarza jest nim nadal faktycznie, czy jedynie historycznie, zważywszy na art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach? Czy minister podziela pogląd, że takie ustalenie musi zapaść na podstawie dowodów w postępowaniu prowadzonym przez organy państwa i nie może być przesądzane stanowiskiem związku wyznaniowego?

11. Czy rząd przewiduje mechanizm rekompensaty, wykupu lub zamiany nieruchomości dla podmiotów, które wzniosły obiekty na podstawie decyzji organów państwa, a dziś nie mogą z nich w pełni korzystać (por. wyrok ETPC z 29 marca 2011 r. w sprawie Potomska i Potomski przeciwko Polsce)?

12. Czy ministerstwo planuje prace nad zmianą ustawy z 1997 r. lub ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, określającą tryb, termin i skutki prawne stanowiska związku wyznaniowego w sprawach dawnych cmentarzy? Jeżeli tak – w jakim terminie i z udziałem jakich podmiotów, z uwzględnieniem wymogu opinii zarządu ZGWŻ z art. 1 ust. 3 ustawy z 1997 r., a także przedstawicieli samorządów i właścicieli nieruchomości?