Zapytanie pisemne w sprawie interpretacji przepisów o rozliczeniu czasu pracy operatorów numerów alarmowych 112

Szanowny Panie Ministrze!

Zwracam się z uprzejmą prośbą w imieniu pracowników – operatorów numeru 112 o wyrażenie opinii nt. przeciwwskazań do wydłużania okresu rozliczeniowego czasu pracy operatorów numeru 112 pracujących w centrach powiadamiania ratunkowego. Dotyczy dopuszczalności stosowania 12-miesięcznego okresu rozliczeniowego dla operatorów numerów alarmowych pracujących w systemie pracy 12-godzinnym – dzień/noc 24 h zgodnie z Kodeksem pracy. Do tej pory sprawa wydawała się jasna, jednak zaczęły pojawiać się różne opinie prawne w tej kwestii.

Pracownicy centrum powiadamiania ratunkowego, zatrudnieni w urzędach wojewódzkich chcą rozważać dowolne - elastyczne okresy rozliczeniowe ustalane przez porozumienie pracodawcy i związków zawodowych zgodnie z ustawą SPR i KP.

Dla efektywniejszej pracy i dla pracowników korzystne jest prowadzenie dłuższego okresu rozliczeniowego czasu pracy, co pozwala na bardziej elastyczne zarządzanie czasem wolnym i lepszą organizację dyżurów oraz skuteczniejszą obsługę zgłoszeń alarmowych. Dłuższe okresy rozliczeniowe pozwalają na zwiększenie stabilności organizacyjnej w CPR, zmniejszenie kosztów pracodawcy, poprawę warunków pracy operatorów. Wszyscy na tym korzystają.

Trudny, męczący psychicznie i fizycznie charakter pracy operatorów numerów alarmowych w CPR cechuje się znaczną nierównomiernością obciążenia w skali roku, wynikającą z sezonowości połączeń, ze:

• zwiększonej liczby zgłoszeń w okresach świątecznych (w szczególności Boże Narodzenie, Nowy Rok oraz długie weekendy),
• zmiennego natężenia zgłoszeń w okresie wakacyjnym,
• zmiennego natężenia o dużej intensywności podczas wichur, śnieżyc, awarii, powodzi,
• dużego natężenia pracy w soboty i niedziele,
• występowania okresów sezonowych niższego obciążenia w innych miesiącach i dniach.

Powyższe okoliczności stanowią prawne obiektywne przesłanki uzasadniające wydłużenie okresu rozliczeniowego czasu pracy do pół roku lub roku zgodnie z literą prawa.

Wg operatorów 112, krótkie okresy rozliczeniowe generują większe przeciążenie psychiczne, fizjologiczne oraz wyczerpanie zawodowe operatorów, co wiąże się z dużym ryzykiem błędów dla osób potrzebujących pomocy.

W rozliczeniu rocznym deficyty z miesięcy z wieloma świętami można nadrobić dodatkowymi 12-godzinnymi dyżurami w miesiącach, które mają nadmiar dni (np. lato). To pozwala utrzymać format 12-godzinnych dyżurów bez konieczności dodawania pracownikom 8 h zmian. To właśnie latem pojawiają się urlopy pracownicze i niższa obsada, więc dla pracodawcy, dla lepszej pomocy osobom dzwoniącym, dla obsady letniego okresu z urlopami, roczne rozliczenie jest lepsze.

Przy krótszym, np. 2-miesięcznym okresie rozliczeniowym czy 4-miesięcznym każde święto przypadające w dniu roboczym powoduje lokalny deficyt godzin, który trzeba wyrównać w tym samym okresie. W praktyce oznacza to konieczność wprowadzania dodatkowych 8-godzinnych dyżurów i zabranie operatorowi czasu wolnego, tak ważnego dla regeneracji po tak trudnej pracy.

Przydzielając dyżury 8-godzinne w wariancie pracy 12-godzinnej przy 2-miesięcznym rozliczeniu oznacza to zabranie w ciągu roku kilku dni wolnych. W ten sposób operatorzy numeru 112 są pokrzywdzeni w porównaniu do innych pracowników urzędu, ponieważ urzędnicy pracują w systemie zmian 8-godzin, z wolnymi weekendami i bez zmian nocnych.

Z perspektywy organizacyjnej i komfortu pracowników operatorów 112 krótsze rozliczenie jest niekorzystne, a roczne rozliczenie lepiej pozwala utrzymać spójny system 12-godzinnych zmian, bez potrzeby skracania dyżurów i dodawania 8 h dyżurów, a jednocześnie zapewnia pełną zgodność z normami czasu pracy i odpoczynku co posłuży wszystkim w tym osobom wzywającym pomocy, bowiem przemęczony pracownik nie będzie wydajny.

W przypadku rocznego rozliczenia, plan pracy jest bardziej elastyczny. Dla pracodawcy 12-miesięczny okres jest także korzystny bowiem w rozliczeniu rocznym deficyty z miesięcy z wieloma świętami można nadrobić dodatkowymi 12-godzinnymi dyżurami w miesiącach, które mają nadmiar dni (np. lato). To pozwala utrzymać format 12-godzinnych dyżurów bez konieczności 8 h zmian.

Dlatego, też zdaniem operatorów numeru 112 powyższe argumenty dotyczące dłuższego okresu rozliczenia czasu pracy przyświecały ustawodawcy, kiedy uchylił artykuł z ustawy o systemie powiadamiania ratunkowego, mówiący o krótkim okresie rozliczeniowym i NIE było to podyktowane większym ograniczeniem tego okresu przez inną ustawę np. o urzędnikach państwowych.

Stąd też artykuł ograniczający krótkie okresy rozliczeniowe został uchylony z ustawy o systemie powiadamiania ratunkowego. Wg sygnałów od operatorów numeru 112 prowadzenie półrocznego lub 12-miesięcznego okresu rozliczeniowego stanowi rozwiązanie optymalne adekwatne, zgodne z obowiązującymi przepisami oraz stosowane jest w systemach pracy o podobnym charakterze ciągłym np. w podobnych służbach jak Policja itp.

Obecnie w tej kwestii dla CPR-u panuje paraliż interpretacyjny:

1. Część opinii prawnych wskazuje, że "Nie można analizować tej kwestii wyłącznie przez art. 129 i 150 Kodeksu pracy. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych obejmuje osoby zatrudnione m.in. w urzędach wojewódzkich, wobec których nie stosuje się ustawy o służbie cywilnej, a art. 46 tej ustawy stanowi, że przepisy art. 21-31 stosuje się również do pracowników urzędów państwowych niebędących urzędnikami.

To oznacza, że także art. 29 tej ustawy dotyczący czasu pracy ma zastosowanie do pracowników CPR zatrudnionych w urzędzie wojewódzkim. Art. 29 ustawy o pracownikach urzędów państwowych przewiduje maksymalnie 8 tygodni okresu rozliczeniowego, a przy rozkładach z dopuszczeniem pracy do 12 godzin na dobę maksymalnie 12 tygodni. Z kolei art. 5 Kodeksu pracy stanowi, że jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu pracy stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Samo uchylenie artykułu z ustawy mówiącego o okresie rozliczeniowym z ustawy o systemie powiadamiania ratunkowego NIE otworzyło dyrektorowi generalnemu urzędu wojewódzkiego drogi do dowolnego ustalenia półrocznego czy rocznego okresu rozliczeniowego zgodnie z Kodeksem pracy. Art. 5 Kodeksu pracy działa w ten sposób, że przy istnieniu przepisów szczególnych Kodeks pracy stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami, a nie odwrotnie. Dla operatorów numeru 112 obowiązuje sztywny, maksymalnie 3-miesięczny okres rozliczenia czasu pracy wynikający z przepisów pragmatyki urzędniczej. Upop mówi: Art. 46, przepisy art. 3c, art. 21-31 i art. 33 stosuje się również do pracowników urzędów państwowych niebędących urzędnikami. a tam jest okres 3 miesięczny".

1. Większa część poważnych opinii prawnych i organów twierdzi tak: "Po uchyleniu przepisu szczególnego (mówiącego o okresie rozliczenia czasu pracy) w ustawie o SPR jedyną obowiązującą regulacją dotyczącą okresu rozliczeniowego jest Kodeks pracy art. 129 § 2.

Operator numeru alarmowego 112 nie jest urzędnikiem państwowym i nie podlega ograniczeniu 3-miesięcznego okresu rozliczeniowego wynikającego z ustawy o pracownikach urzędów państwowych (UPUP) oraz nie podlega pod art. 46 tej ustawy, który stanowi, że przepisy art. 21-31 stosuje się również do innych pracowników urzędów państwowych niebędących urzędnikami.

UPUP stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w Kodeksie pracy. Przepisy UPUP nie mogą uchylać ani ograniczać przepisów Kodeksu pracy, które mają charakter nadrzędny dla stosunku pracy. Uchylenie (ale nie usunięcie) przepisu regulującego okres rozliczeniowy z ustawy o systemie powiadamiania ratunkowego oznacza, że ustawa szczególna przestała regulować tę kwestię i nie istnieje bariera - przepis szczególny ograniczający okres rozliczeniowy operatorów. CPR może w pełni legalnie wprowadzić dłuższy okres rozliczeniowy, o ile zostanie to dokonane w trybie przewidzianym w Kodeksie pracy.

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych nie jest ustawą szczególną w zakresie czasu pracy operatorów CPR. Ustawą szczególną jest ustawa o systemie powiadamiania ratunkowego, która po uchyleniu przepisu dotyczącego okresu rozliczeniowego nie reguluje tej kwestii. W konsekwencji, zgodnie z art. 5 Kodeksu pracy, stosuje się przepisy ogólne KP, w tym art. 129 § 2, dopuszczający okres rozliczeniowy do 12 miesięcy.

UPUP nie może ograniczać stosowania KP, ponieważ nie reguluje specyfiki pracy operatorów CPR i nie stanowi przepisu szczególnego wobec KP w zakresie czasu pracy. Stanowiska urzędu, które twierdzą inaczej są sprzeczne z zasadami wykładni systemowej oraz z celem uchylenia przepisu szczególnego w ustawie o SPR.

Art. 5 Kodeksu pracy działa odwrotnie niż przyjmuje się w interpretacji zakazującej wydłużania okresu czasu pracy. Art. 5 K.p.: Jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, stosuje się je zamiast KP - w tej konkretnej sytuacji ustawa o SPR przestała regulować tę kwestię i nie mają zastosowania przepisy UPUP”.

Reasumując powyższe:

1. Gdy został uchylony przepis szczególny z ustawy = przepis z tej kwestii wraca do KP.
   • Ustawa o SPR przestała regulować okres rozliczeniowy powstaje luka prawna, punkt został uchylony i w takiej sytuacji standardowo stosuje się Kodeks pracy.

1. UPUP nie jest „automatycznie” przepisem szczególnym dla CPR.
   • Dotyczy szeroko pracowników urzędów państwowych.
   • Operator 112 ma własną ustawę branżową (SPR) to ona jest lex specialis.
2. Art. 5 K.p. działa tak że:
   • najpierw jest przepis szczególny (SPR);
   • gdy go brak, gdy został w tym przypadku uchylony przez ustawodawce po to, by nie ograniczać rozliczenia czasu pracy CPR - to pracownik wchodzi w zakres prawa KP, a nie ponownie w te same ograniczenie tyle tylko, że z innej pobocznej ustawy. To by było bezcelowe działania ustawodawcy, który nie po to uchylał punkt ograniczający te okresy rozliczeniowe ze specjalnej ustawy SPR przez ministra;
   • nie można prawnie wejść automatycznie do innej ustawy tj. (UPUP) zamiast KP.

Operatora numeru alarmowego 112 obowiązuje ustawa o SPR - inni pracownicy niebędący urzędnikami mogą podlegać pod UPUP (hydraulicy, sprzątaczki i inni), jednak ich pracy nie regulują inne szczególne ustawy. W tym konkretnym przypadku dla operatorów numeru 112 ustawodawca celowo uchylił sztywny okres rozliczenia czasu pracy operatorów 112 ze względu na możliwość lepszej obsługi CPR. Stąd też nie istnieje ograniczenie co do wydłużania okresów rozliczenia czasu pracy.

Brak zapisu szczególnego o okresie rozliczeniowym w zakresie czasu rozliczeniowego jest zgodny z celem ustawodawcy i jest zgodne z prawem wydłużenie go powyżej 3 miesięcy aż do roku, na podstawie art 129 § 2 K.p.

W ocenie wnioskodawcy szczególne znaczenie ma fakt uchylenia przepisu ustawy o systemie powiadamiania ratunkowego regulującego okres rozliczeniowy czasu pracy operatorów numeru 112. Uchylenie tego przepisu należy traktować jako świadome działanie ustawodawcy, który zrezygnował z utrzymywania sztywnego krótkiego ograniczenia okresu rozliczeniowego.

W konsekwencji brak jest obecnie przepisu szczególnego regulującego tę kwestię, co – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 5 Kodeksu pracy – prowadzi do zastosowania przepisów ogólnych Kodeksu pracy, w tym art. 129 § 2.

Niedopuszczalne wydaje się rekonstruowanie CZYLI PONOWNE ograniczanie długości okresu rozliczeniowego czasu pracy operatorów 112 w oparciu o przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych, która nie stanowi regulacji szczególnej wobec operatorów systemu powiadamiania ratunkowego w zakresie organizacji czasu pracy.

Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, przepisy prawa należy interpretować w sposób zapewniający ich spójność oraz pierwszeństwo regulacji szczególnych przed ogólnymi. W sytuacji, gdy ustawa szczególna przestaje regulować daną materię, zastosowanie znajdują przepisy ogólne, w tym przypadku przepisy Kodeks pracy.

Wykładnia prawa – celowościowa - prowadzi zatem do wniosku, że uchylenie przepisu ograniczającego okres rozliczeniowy nie było działaniem przypadkowym ustawodawcy (by stworzyć chaos interpretacyjny), lecz zmierzało do zwiększenia elastyczności w wydłużaniu tego okresu i zmierzało do lepszej organizacji czasu pracy w systemie powiadamiania ratunkowego, co ma istotne znaczenie dla zapewnienia jego efektywności. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie wykładni prowadzącej do odtworzenia ograniczeń – okresu rozliczenia czasu pracy, które zostały przez ustawodawcę uchylone, gdyż stanowiłoby to wykładnię contra legem, sprzeczną z zasadą legalizmu.

Zgodnie z zasadą racjonalizmu ustawodawcy, należy przyjąć, że uchylenie przepisu dotyczącego okresu rozliczeniowego było działaniem świadomym i celowym, a zatem nie można przyjmować interpretacji prowadzącej do utrzymania tego samego ograniczenia na podstawie innych przepisów.

W sytuacji, gdy przepis szczególny regulujący określoną materię został uchylony, brak jest podstaw do jego zastępowania innymi regulacjami o charakterze ogólnym lub niespecyficznym dla danej grupy zawodowej.

Jeśli ustawa specjalna („lex specialis”) przestaje regulować dany obszar (bo przepis został uchylony), to pracownika zaczyna obowiązywać akt prawny wyższego rzędu, czyli Kodeks pracy. Kodeks staje się wtedy głównym źródłem prawa w zakresie okresów rozliczeniowych. Żadna inna ustawa nie ma prawa tego przepisu ograniczać.

Uprzejmie proszę o odpowiedź na poniższe pytania:

• Czy ministerstwo podziela stanowisko prawne punktu nr 2 niniejszego pisma i dopuszcza przez prawo stosowanie dłuższego niż 3 miesiące – 4, 6 czy 12-miesięcznego okresu rozliczeniowego dla operatorów 112?
• Jeśli odpowiedź będzie jednak negatywna, czy Szanowny Minister wesprze pracowników 112 i dokona starań, by ponownie umieścić zapis O OKRESIE ROZLICZENIOWYM w uchylonym artykule ustawy o systemie powiadamiania ratunkowego, dający możliwości wydłużania rozliczenia czasu pracy do roku?
• Czy ministerstwo planuje ujednolicenie interpretacji prawa poprzez odpowiedź na interpelację w podległych CPR-ach, aby umożliwić pracownikom korzystanie z elastycznych form czasu pracy, jeśli wyrażają taką wolę w danym miejscu pracy?

Oficjalna odpowiedź resortu pozwoli na bezpieczne, zgodne z prawem uregulowanie tej kwestii pomiędzy operatorami 112, a pracodawcą.