Interpelacja w sprawie przepisów dotyczących organizacji odbioru odpadów komunalnych w samorządach

Wobec wątpliwości przedstawianych przez niektóre samorządy w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących organizacji odbioru odpadów komunalnych wnoszę o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy samorządowe zakłady budżetowe zgodnie z obowiązującymi przepisami mają prawo samodzielnie wykonywać usługi odbioru odpadów komunalnych?
2. Czy powołanie spółki komunalnej na gruncie obowiązujących przepisów to jedyna możliwość, dzięki której samorządy mogą odbierać odpady komunalne z wykorzystaniem posiadanych zasobów?
3. Czy samorządowe zakłady budżetowe mogą wykonywać usługi odbioru odpadów komunalnych jako podwykonawca?
4. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie jakie wymogi w zakresie udziału w przetargu i późniejszej umowy powinien spełnić wykonawca oraz samorząd, by używanie zasobów komunalnych spełniało wymogi dyscypliny wydatkowania środków publicznych, w szczególności oszczędności i celowości?
5. Czy przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622) należy traktować jako lex specialis w stosunku do zapisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236)?

Uzasadnienie

Zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622) wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. W przedstawionej materii zrodził się potencjalny konflikt z zapisami ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ). Zgodnie z art. 1 ust. 2 gospodarka komunalna obejmuje bowiem przede wszystkim zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Na gruncie wskazanych przepisów może być ona prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego m.in. w formie samorządowego (gminnego) zakładu budżetowego. Niemniej ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymaga zorganizowania przetargu w celu wykonywania wyżej wskazanych zadań (art. 6d ust. 1 u.c.p.g), wykluczając jakąkolwiek inną formułę odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, w tym gminną jednostkę organizacyjną, bez organizowania przetargu.

Dostrzec można istotny konflikt z art. 2 i art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, które zakładają, że jednostki samorządu terytorialnego obciążające je zadania z zakresu gospodarki komunalnej (a taki charakter mają zadania związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi) wykonują bądź samodzielnie (w tym poprzez swoje gminne jednostki organizacyjne), bądź poprzez zlecenie innym podmiotom, jednak w tym drugim przypadku tylko w określonych trybach, w szczególności w trybie zamówienia publicznego, choć nie tylko (art. 3 ustawy o gosp. komun.). Oznacza to, że te szczególne tryby powierzenia wykonywania zadania nie dotyczą sytuacji, w której jest ono wykonywane przez gminne jednostki organizacyjne.

Wobec powyższego zachodzą poważne wątpliwości nie tylko dotyczące tego, czy konstrukcja przyjęta w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oznacza brak możliwości wykonywania odbioru odpadów komunalnych w systemie gminnym przez gminne jednostki organizacyjne, ale także czy obowiązujący stan prawny nie godzi w bezpieczeństwo (ciągłość) sprawowania wyżej wskazanych obowiązków przez gminy. Sprawa nie wydaje się do końca oczywista, w szczególności biorąc pod uwagę kontekst art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązującego gminy w sposób bezwzględny do wykonywania wskazanych w niej zadań. Zagrożeniem wydają się sytuacje, w których mimo zorganizowania przetargu nie wyłoniono podmiotu świadczącego niezbędne usługi. Na władze samorządowe spada w takich okolicznościach odpowiedzialność za potencjalne nieprawidłowe interpretacje i stosowanie przepisów, których geneza leży po stronie ustawodawcy. Przepisy te pozostawiają bowiem dwa wykluczające się scenariusze – organizowanie przetargu aż do skutku lub podjęcie realizacji tych zadań samodzielnie.

Wyżej wskazaną interpretację rozszerzyć należy także o rozważania, czy gmina może nie organizować przetargu i powierzyć wykonywanie w ramach systemu gminnego zadania odbierania odpadów swojemu zakładowi budżetowemu. Na taką możliwość wskazywać mogłoby zastosowanie ustawy o gospodarce komunalnej jako podstawowej w kategorii wykonywania zadań własnych, mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W przeciwnym wypadku ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy traktować jako lex specialis. Tworzy to formułę dokładnie odwrotną, wykluczającą możliwość samodzielnego wykonywania zadania przez gminę.

Dodatkowym zagadnieniem, jakie należy rozważyć, jest wątpliwość, czy samorządowy zakład budżetowy może stać się podwykonawcą dla firmy wyłonionej w drodze przetargu o wywóz śmieci, a jeśli tak, to jakie są szczegółowe wymogi i warunki takiego procederu. Innymi słowy – jakie należy spełnić w takim przypadku warunki, aby zagwarantować zachowanie dyscypliny wydatkowania finansów publicznych (art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). W tym miejscu nasuwa się wątpliwość, czy nie dopuszcza się do sytuacji, gdy podmiot mający wykonywać tak podstawową i ważną dla społeczeństwa usługę jak odbiór odpadów, nie jest wyłaniany wyłącznie w celu spełnienia obowiązku przeprowadzenia przetargu, a usługi w kluczowym i niezbędnym zakresie wykonuje się poprzez zakłady budżetowe jako podwykonawców, co w szerszej skali finansowej zdaje się przeczyć idei celowości oraz oszczędności wydatkowania środków publicznych.

Jednocześnie w przypadku niedających się do jednoznacznego wyjaśnienia wątpliwości w interpretacji przepisów wnoszę o potraktowanie niniejszej interpelacji poselskiej jako przyczynku do podjęcia prac nad zmianą ustaw tak, aby zakończyć konflikt prawny i ekonomiczny przedstawiony w niniejszym stanie faktycznym, a jednocześnie wyposażyć samorządy w racjonalne i skuteczne regulacje efektywnej realizacji zadań w zakresie gospodarki odpadami.

Wobec powyższego wnoszę o odpowiedź na przedstawione na wstępie pytania i wyczerpujące wyjaśnienie obowiązującego stanu prawnego oraz o informacje o ewentualnych inicjatywach zmian legislacyjnych.