Interpelacja w sprawie relacji art. 27 ust. 2 i art. 27 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy rodzice dziecka żyją osobno

Szanowna Pani Ministro,

zwracam się z interpelacją w sprawie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy o świadczenie w związku z opieką nad tym samym niepełnosprawnym dzieckiem ubiegają się oboje rodzice, którzy są rozwiedzeni, pozostają w separacji lub prowadzoną odrębne gospodarstwa domowe.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 1240) przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad dzieckiem legitymującym się odpowiednim orzeczeniem. Na podstawie art. 27 ust. 4 tej ustawy w razie zbiegu uprawnień kilku osób sprawujących opiekę przyznaje się tylko jedno świadczenie osobie, która pierwsza złożyła wniosek. Z kolei art. 27 ust. 2 stanowi, że jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy.

Ustawa nie rozstrzyga wprost relacji między tymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 marca 2025 r. (sygn. akt II SA/Gd 1181/24), wydanym w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne, wskazał, że jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, obowiązkiem organu jest zbadanie, pod którego opieką z rodziców dziecko pozostaje, natomiast gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, prawo do świadczenia ustala się dla rodzica, który pierwszy złożył wniosek. W piśmiennictwie art. 27 ust. 2 odnosi się natomiast do świadczeń przyznawanych na dziecko, a zbieg uprawnień do świadczeń opiekuńczych łączy się wyłącznie z art. 27 ust. 4. Wobec braku wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego organy właściwe mogą poprzestać na regule pierwszeństwa wniosku, nie badając, z którym z rodziców dziecko pozostaje.

Kwestia ta ma istotne znaczenie praktyczne z kilku względów.

Po pierwsze, od przyjętej wykładni zależy, czy o prawie do świadczenia rozstrzyga miejsce pozostawania dziecka, czy wyłącznie kolejność złożenia wniosków. Ten sam stan faktyczny może być zatem rozstrzygany odmiennie w zależności od organu, a ostatecznie od tego, czy strona zaskarży decyzję do sądu administracyjnego. Godzi to w pewność prawa i jednakowe traktowanie rodzin znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

Po drugie, skutki rozstrzygnięcia mogą być trudne do odwrócenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest już ustalone prawo do tego świadczenia, a decyzje przyznające świadczenie obejmują niejednokrotnie okres kilku lat. Zmiana lub uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy jest uprawnieniem organu właściwego lub wojewody. Ustawa nie przewiduje środka, za pomocą którego rodzic, który złożył wniosek jako drugi, mógłby skutecznie doprowadzić do weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie drugiemu rodzicowi. Może on zwrócić się do organu o wszczęcie postępowania z urzędu, a dostępność trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego zależy od przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym drugiego rodzica, co nie jest przesądzone.

Po trzecie, od 1 stycznia 2024 r. przesłanką przyznania świadczenia z tytułu opieki nad dzieckiem nie jest już rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przesłanki przyznania świadczenia może zatem spełniać jednocześnie szerszy krąg osób, co zwiększa praktyczne znaczenie reguł rozstrzygających zbieg uprawnień.

Po czwarte, mechaniczne stosowanie reguły pierwszeństwa wniosku może prowadzić do rozstrzygnięć trudnych do pogodzenia z celem świadczenia. Możliwa jest sytuacja, w której dziecko na stałe mieszka z jednym z rodziców, który wykonuje większość codziennych czynności opiekuńczych, organizuje leczenie i rehabilitację oraz towarzyszy dziecku w procesie edukacji, a drugi rodzic jedynie okresowo w tej opiece pomaga. Choć art. 17 ust. 1 ustawy odwołuje się do konieczności stałej opieki oraz stałego współudziału opiekuna na co dzień w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka, ustawa nie określa, jaki udział w opiece jest wystarczający do uznania, że rodzic ją sprawuje. Jeżeli organ poprzestanie na stwierdzeniu, że opiekę sprawują oboje rodzice, świadczenie przypadnie temu z nich, który pierwszy złożył wniosek, choćby jego udział w opiece był znacznie mniejszy. Rodzic sprawujący codzienną opiekę zostaje wówczas pozbawiony świadczenia na cały okres obowiązywania decyzji, a ustawa nie daje mu skutecznego sposobu zmiany tego stanu.

Trudno pogodzić taki wynik z celem świadczenia pielęgnacyjnego, które według Trybunału Konstytucyjnego ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy się nimi opiekują (wyrok z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11). Świadczenie trafia wówczas do rodzica, który nie ponosi głównego ciężaru opieki, a rodzic, który ten ciężar ponosi, pozostaje bez wsparcia, dla którego świadczenie zostało ustanowione.

Kwestia ta została natomiast wyraźnie uregulowana w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 508). Zgodnie z art. 22 tej ustawy w przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, a dopiero jeżeli opieka sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, świadczenie wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Ten sam przepis stanowi, że jeżeli po złożeniu wniosku przez jednego z rodziców wniosek w związku z opieką nad tym samym dzieckiem złoży drugi rodzic, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala, kto sprawuje opiekę, i może w tym celu zwrócić się o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 2a tej ustawy, jeżeli dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, każdemu z nich ustala się świadczenie w wysokości połowy jego kwoty. Choć charakter obu świadczeń jest odmienny, rozwiązania te pokazują, że relacja między kryterium faktycznej opieki a regułą pierwszeństwa wniosku, a także sytuacja rodzica składającego wniosek jako drugi, mogą zostać uregulowane wprost w przepisach.

W związku z powyższym zwracam się do Pani Minister z prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy ministerstwo rozważa doprecyzowanie ustawy w taki sposób, aby wprost przesądzała, że jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzyga kryterium z art. 27 ust. 2, a reguła pierwszeństwa wniosku z art. 27 ust. 4 ma zastosowanie pomocnicze?
2. Jak ministerstwo ocenia praktykę organów właściwych w tym zakresie i czy rozważa wydanie wytycznych zapewniających jednolite stosowanie przepisów do czasu ewentualnej zmiany ustawy?

Z uwagi na znaczenie poruszonej kwestii dla rodzin dzieci z niepełnosprawnościami uprzejmie proszę o rzetelne rozpatrzenie przedstawionych zagadnień.

Z wyrazami szacunku