Interpelacja w sprawie jasnych i zrozumiałych dla abonentów zasad zmiany warunków umów o świadczenie usług komunikacji elektronicznej

Warszawa, 4 października 2026 r.

Szanowny Panie Ministrze,

dostęp do Internetu i telefonu jest dziś usługą tak samo podstawową jak prąd czy woda. Korzystają z niego miliony polskich rodzin, firm, szkół i urzędów. Niemal co czwarty abonent – około 22% – ma umowę zawartą na czas nieokreślony, która trwa średnio blisko pięć lat. Każda z tych osób powinna już w dniu podpisania umowy wiedzieć, w prostych słowach, o czterech rzeczach: z jakich powodów warunki mogą się w przyszłości zmienić, w jaki sposób się o tym dowie, ile ma czasu na decyzję i że może bez kosztów odejść, jeśli zmiana jej nie odpowiada. Obecne przepisy nie dają takiej jasności ani abonentom, ani przedsiębiorcom, ani urzędom, które stoją na straży praw konsumentów.

Dlatego zwracam się z prośbą o przedstawienie stanowiska Ministerstwa Cyfryzacji w sprawie doprecyzowania art. 307 i art. 308 ustawy Prawo komunikacji elektronicznej (dalej: PKE), tak aby zasady zmiany warunków umów, w tym cen, były proste, przewidywalne i jednakowe dla całego rynku.

Nie chodzi o to, by ustawa wyliczała wszystkie możliwe sytuacje, w których umowa może się zmienić. Chodzi o to, by jasno określała, jak opisać w umowie kategorie przyczyn takiej zmiany – tak, żeby abonent je rozumiał, przedsiębiorca wiedział, czego się od niego oczekuje, a urząd miał czytelny punkt odniesienia przy kontroli. To jest deregulacja w najlepszym znaczeniu tego słowa: nie usuwanie ochrony, lecz zastąpienie niepewności prostą, zrozumiałą regułą.

1. Co zyska abonent: krótszą, prostszą i uczciwą umowę

Najważniejszym beneficjentem zmiany powinien być abonent. Jasne przepisy oznaczałyby dla niego:

– zrozumiałą informację już przy podpisaniu umowy – kilka jasno nazwanych kategorii przyczyn, np. zmiana urzędowego wskaźnika inflacji, nowe obowiązki wynikające z przepisów czy istotna zmiana technologii zamiast wielostronicowych zapisów, których nikt nie jest w stanie przeczytać,

– pewność, że zmiana nie nastąpi „z dowolnego powodu” – tylko z przyczyn opisanych w umowie i zgodnych z ustawą,

– zachowanie wszystkich dotychczasowych praw – wcześniejszą informację o każdej konkretnej zmianie i prawo do wypowiedzenia umowy bez kosztów,

– potencjalnie niższą cenę na start – jeżeli operator wie, że w razie realnego wzrostu kosztów będzie mógł w przejrzysty sposób dostosować cenę, nie musi „na zapas” doliczać tego ryzyka do oferty już w dniu zawarcia umowy.

Warto przy tym zauważyć, że coraz bardziej szczegółowa klauzula nie oznacza większej przejrzystości. Gdyby przedsiębiorca miał opisać w umowie wszystkie źródła swoich kosztów, ich wzajemne zależności i wpływ na cenę w perspektywie wielu lat, powstałby dokument techniczny, przypominający model finansowy, a nie umowę z klientem. Taki efekt byłby sprzeczny z samą ideą ochrony konsumenta, która ma polegać na jasności, a nie na objętości.

1. Co zyskają mieszkańcy mniejszych miejscowości i lokalni przedsiębiorcy

Polski rynek telekomunikacyjny to nie tylko kilka ogólnopolskich sieci. Działa na nim ponad 2 tys. lokalnych i regionalnych operatorów – w zdecydowanej większości polskich firm rodzinnych i średnich przedsiębiorstw. To one często doprowadzają światłowód tam, gdzie dla dużych sieci inwestycja jest mniej opłacalna: do małych miast, wsi, osiedli i lokalnych firm.

Dla tych przedsiębiorców jasne reguły mają znaczenie podstawowe. Nie dysponują działami prawnymi ani zapleczem kapitałowym dużych grup, a ponoszą te same obowiązki w zakresie jakości, ciągłości i bezpieczeństwa usług. Przewidywalne prawo pozwala im spokojnie planować modernizację sieci, zatrudniać i rozwijać się. Niepewność – przeciwnie – skłania do wstrzymywania inwestycji, a w dłuższej perspektywie sprzyja konsolidacji rynku i znikaniu lokalnych konkurentów.

Dla mieszkańców oznacza to bardzo konkretne korzyści: większy wybór dostawców, realną konkurencję cenową i jakościową, szybszą reakcję na lokalne potrzeby oraz lepszy dostęp do szybkiego Internetu poza dużymi ośrodkami. Dziś przychód operatora w przeliczeniu na użytkownika pozostaje w Polsce na jednym z najniższych poziomów w Unii Europejskiej, przy wysokiej jakości usług – i to właśnie silna, zróżnicowana konkurencja najlepiej chroni klientów przed nieuzasadnionymi podwyżkami.

1. Co zyska państwo: bezpieczną i odporną łączność

Sieci telekomunikacyjne są dziś cyfrowym układem nerwowym państwa. Od ich niezawodności zależy praca administracji, szpitali, banków, transportu, systemów alarmowych, szkół i milionów osób pracujących zdalnie. W sytuacji kryzysowej to właśnie ta infrastruktura decyduje o tym, czy państwo i obywatele pozostają w kontakcie.

Państwo słusznie podnosi wymagania w tym zakresie. W marcu 2026 r. Rada Ministrów przyjęła nową Strategię Cyberbezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, a od kwietnia 2026 r. obowiązuje znowelizowana ustawa o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa, wdrażająca dyrektywę NIS2 i obejmująca przedsiębiorców telekomunikacyjnych nowymi obowiązkami organizacyjnymi i technicznymi. Skala zagrożeń jest realna: według CERT Polska w 2024 r. zarejestrowano 103 449 incydentów cyberbezpieczeństwa, o 29% więcej niż rok wcześniej.

Bezpieczeństwo sieci nie jest jednak projektem, który można raz zakończyć. Wymaga stałego finansowania: zasilania awaryjnego, redundancji, rozproszenia elementów krytycznych, monitoringu, ochrony fizycznej i cybernetycznej oraz regularnej wymiany technologii. Telekomunikacja należy do najbardziej kapitałochłonnych sektorów gospodarki – w latach 2019–2024 inwestycje odpowiadały średnio ok. 22% przychodów sektora, a potrzeby inwestycyjne na lata 2025–2029 szacuje się na ok. 50 mld zł. Stabilne, przewidywalne reguły to warunek, by te środki mogły być konsekwentnie przeznaczane na bezpieczeństwo Polaków.

1. Co zyska urząd i administracja: mniej sporów, więcej skutecznej ochrony

Doprecyzowanie przepisów nie ogranicza roli prezesa UOKiK – przeciwnie, ułatwia mu pracę. Urząd nadal oceniałby, czy konkretna zmiana mieściła się w ustawowych przesłankach, czy została przejrzyście zakomunikowana i czy przedsiębiorca nie nadużył przysługującego mu mechanizmu. Odpadłyby natomiast wieloletnie spory o to, jak szczegółowo powinna być zredagowana sama klauzula, zanim jakakolwiek zmiana w ogóle nastąpi.

Od 2024 r. podejmowano próby wypracowania wspólnie z UOKiK modelowej klauzuli albo przynajmniej praktycznych wytycznych. Nie doprowadziły one do powstania jednolitego standardu. To dobrze pokazuje, że odpowiedzi powinien udzielić ustawodawca, a nie kolejne postępowania. Ustawodawca określa reguły gry, przedsiębiorcy je stosują, a urząd koncentruje się na rzeczywistych naruszeniach – na tym zyskują wszyscy, w tym podatnicy, bo zasoby administracji są wykorzystywane efektywniej.

1. Dlaczego obecne przepisy tych korzyści nie zapewniają

Art. 308 ust. 1 PKE pozwala dostawcy zmienić warunki umowy zawartej na czas nieokreślony, jeżeli taka możliwość została przewidziana w umowie wraz z okolicznościami, w których zmiana może nastąpić. Abonent ma prawo do wcześniejszej informacji i do wypowiedzenia umowy, jeżeli zmiany nie akceptuje. To dobre fundamenty.

Przepis nie odpowiada jednak na pytanie, jak szczegółowo te okoliczności należy opisać. Nie przesądza, czy katalog przyczyn może mieć charakter przykładowy, czy przedsiębiorca musi z góry matematycznie określić wpływ każdej przyszłej zmiany kosztu na cenę, jak traktować inflację ani gdzie kończy się wymagana przejrzystość, a zaczyna nadmierna kazuistyka, która czyni umowę niezrozumiałą dla przeciętnego klienta.

Podobna niejasność dotyczy art. 307 ust. 1 PKE odnoszącego się do umów terminowych i okoliczności, których dostawca „nie mógł przewidzieć”. Nie wiadomo, czy nieprzewidywalny ma być sam rodzaj zdarzenia, jego wystąpienie, moment czy skala skutków. Przy bardzo rygorystycznej wykładni niemal każde ryzyko – geopolityczne, technologiczne czy regulacyjne – można uznać za abstrakcyjnie „przewidywalne”.

Pełnoskalowa agresja Rosji na Ukrainę w 2022 r. była poprzedzona aneksją Krymu w 2014 r., a mimo to trudno uczciwie twierdzić, że przedsiębiorca mógł przewidzieć moment i skalę jej skutków dla kosztów energii czy łańcuchów dostaw. Tak samo jest ze wzrostem cen energii, licencji czy koniecznością migracji technologicznej: można przewidzieć, że kiedyś nastąpią, ale nie kiedy i w jakim rozmiarze.

Niepewność ma swoją realną cenę, którą ostatecznie płacą także klienci. Według raportu firmy Arthur D. Little łączna wartość kar nałożonych na podmioty z sektora telekomunikacyjnego wzrosła z 145 mln zł w latach 2012–2018 do 537 mln zł w latach 2019–2025. Symulacja przedstawiona w raporcie wskazuje, że łączny efekt sankcji, rekompensat oraz braku bezpiecznego mechanizmu aktualizacji cen w umowach bezterminowych mógł ograniczyć potencjał inwestycyjny sektora o 12,1–16,0 mld zł. Jest to model, a nie wyliczenie historycznie pewnej straty – pokazuje jednak skalę zjawiska. Za tymi liczbami stoją kilometry światłowodu, maszty, zasilanie awaryjne i zabezpieczenia, które mogły służyć mieszkańcom.

1. Jak można te korzyści osiągnąć – kierunek zmian

Zamiast szukać jednej „idealnej” klauzuli modelowej dla całego rynku, ustawa mogłaby określić prosty, bezpieczny standard, oparty na kilku zasadach:

1) otwarty katalog przyczyn w art. 308 PKE – przykładowe, niewyczerpujące kategorie zdarzeń, takie jak zmiana urzędowego wskaźnika cen, istotne zmiany regulacyjne lub technologiczne, zmiany warunków świadczenia usług oraz istotne zmiany kosztów koniecznych do jej zapewnienia; katalog byłby punktem odniesienia dla treści umowy, a nie zamkniętą listą;

2) jasność zamiast kalkulacji – ustawa mogłaby przesądzić, że nie jest konieczne ujawnianie pełnej struktury kosztów ani matematyczne określanie z góry wpływu każdej przyszłej zmiany na cenę, o ile kategoria przyczyny jest opisana jasno, a konkretna zmiana zostaje odpowiednio zakomunikowana abonentowi i podlega kontroli;

3) czytelne kryterium w art. 307 PKE – oparcie mechanizmu na obiektywnych okolicznościach, na które dostawca nie ma wpływu, bez dodatkowego wymogu ich całkowitej nieprzewidywalności; taki model był już rozważany w toku prac nad PKE – abonent zachowałby prawo do wypowiedzenia umowy bez odszkodowania, jeśli zmiany nie akceptuje;

4) prosta indeksacja inflacyjna – odrębne, jednoznaczne uregulowanie indeksacji cen w oparciu o urzędowy wskaźnik CPI, wzorem rozwiązań stosowanych w innych państwach i w innych obszarach polskiego prawa, z przejrzystymi obowiązkami informacyjnymi.

Doświadczenia innych państw Unii Europejskiej pokazują, że takie podejście daje się pogodzić z wysokim poziomem ochrony konsumenta. W wielu z nich podstawową gwarancją dla abonenta jest jasna informacja o zmianie i możliwość odejścia, a nie wymóg, by klauzula zawierała numerycznie weryfikowalne przełożenie każdego przyszłego kosztu na cenę. W niemieckim orzecznictwie podkreślano wręcz, że wymagania wobec klauzuli muszą być realne do spełnienia, a nadmierna szczegółowość może kolidować z jej zrozumiałością dla klienta. Nie chodzi o mechaniczne przenoszenie cudzych rozwiązań, lecz o wniosek, że jasne reguły i realne prawa abonenta mogą iść w parze.

Przed określeniem ostatecznego poziomu szczegółowości wymaganego od klauzuli warto, by ustawodawca dysponował niezależną analizą ekonomiczną odpowiadającą na pytanie, czy w chwili zawierania wieloletniej umowy w ogóle możliwe jest przewidzenie wszystkich przyszłych zdarzeń kosztowych, ich skali i wpływu na cenę detaliczną. Cena usługi telekomunikacyjnej nie jest funkcją jednego parametru, lecz wynikiem złożonego procesu – i prawo powinno wymagać tego, co jest realnie wykonalne.

1. Dalsza ścieżka prac

Postulat doprecyzowania art. 307–308 PKE był zgłaszany w 2025 r. przez szerokie grono uczestników rynku, został podjęty w ramach rządowego procesu deregulacyjnego zapoczątkowanego przez prezesa Rady Ministrów w lutym 2025 r. oraz inicjatywy #SprawdzaMY i był przedmiotem konsultacji z Ministerstwem Cyfryzacji. Nie chodzi więc o otwieranie sprawy od nowa, lecz o jasną decyzję co do dalszej ścieżki legislacyjnej – najlepiej w otwartej formule, z udziałem organizacji konsumenckich, UOKiK, UKE, ministerstwa i przedstawicieli rynku, na forum sejmowej Komisji do Spraw Deregulacji.

1. Czy Ministerstwo Cyfryzacji podziela ocenę, że obecne brzmienie art. 308 PKE nie zapewnia abonentom wystarczająco jasnej informacji o tym, z jakich przyczyn i w jakim zakresie mogą zmienić się warunki ich umowy, w tym cena usługi, a przedsiębiorcom – jednoznacznej wiedzy o wymaganym poziomie szczegółowości opisu tych przyczyn?

1. Czy ministerstwo rozważy wprowadzenie do art. 308 PKE przykładowego, niewyczerpującego katalogu kategorii okoliczności uzasadniających zmianę warunków umowy wraz z określeniem wymaganego poziomu szczegółowości ich opisu, tak aby umowa była zrozumiała dla abonenta, a przedsiębiorca działający zgodnie z ustawowym standardem mógł racjonalnie przewidzieć skutki prawne swojego działania?

1. Czy ministerstwo rozważy zastąpienie w art. 307 ust. 1 PKE przesłanki okoliczności, których dostawca „nie mógł przewidzieć”, kryterium obiektywnych okoliczności, na które dostawca nie ma wpływu – przy pełnym zachowaniu prawa abonenta do bezkosztowego wypowiedzenia umowy?

1. Czy ministerstwo rozważy odrębne, jednoznaczne uregulowanie indeksacji cen usług w oparciu o urzędowy wskaźnik CPI, z przejrzystymi obowiązkami informacyjnymi wobec abonenta?

1. Czy przy ocenie ewentualnej nowelizacji ministerstwo uwzględni jej wpływ na dostępność i jakość usług w mniejszych miejscowościach, na sytuację polskich lokalnych i regionalnych operatorów oraz na zdolność sektora do realizacji obowiązków w zakresie cyberbezpieczeństwa i odporności sieci?

1. Czy ministerstwo dysponuje analizą albo planuje przeprowadzenie analizy wpływu niepewności regulacyjnej, w tym braku przejrzystych mechanizmów dostosowania umów bezterminowych do zmieniających się warunków, na inwestycje w rozwój, ciągłość, redundancję i bezpieczeństwo sieci?

1. Czy ministerstwo planuje, w ramach dalszych prac deregulacyjnych, powrót do ustawowego doprecyzowania art. 307–308 PKE i czy podtrzymuje pozytywną ocenę kierunku prac prowadzonych w ramach inicjatywy #SprawdzaMY?

1. Czy ministerstwo wyraża zgodę na dalsze procedowanie projektu zmian art. 307–308 PKE w formule inicjatywy sejmowej na forum Komisji do Spraw Deregulacji, z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Cyfryzacji, UOKiK, UKE, organizacji konsumenckich oraz reprezentatywnych organizacji rynku?

Zależy mi na rozwiązaniu, które nie uprzywilejowuje żadnego przedsiębiorcy i nie osłabia ochrony abonentów, lecz daje wszystkim to samo: jasne reguły. Abonent zyska zrozumiałą umowę i pełnię swoich praw, mieszkańcy mniejszych miejscowości – konkurencję i lepszą łączność, lokalne polskie firmy – przewidywalność potrzebną do inwestowania, a państwo – bezpieczniejszą infrastrukturę i sprawniej działającą administrację.

W czasie rosnących wymagań w zakresie cyberbezpieczeństwa i strategicznej roli łączności pewność prawa w telekomunikacji jest elementem polityki bezpieczeństwa, konkurencyjności i jakości usług publicznych. Dlatego uprzejmie proszę o przedstawienie stanowiska ministerstwa co do kierunku i harmonogramu dalszych prac.

Z wyrazami szacunku

Ryszard Petru