Interpelacja w sprawie zasad stosowania ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przy jednoczesnym nabywaniu kilku nieruchomości objętych odrębnymi księgami wieczystymi oraz zapewnienia jednolitej praktyki KOWR

Szanowny Panie Ministrze,

na podstawie art. 115 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 191 i art. 192 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej składam interpelację dotyczącą zasad kwalifikowania transakcji obejmujących kilka odrębnych nieruchomości rolnych, w których powierzchnia użytków rolnych jest mniejsza niż 0,3 ha, nabywanych przez jedną osobę niebędącą rolnikiem indywidualnym.

Proszę o przedstawienie stanowiska resortu, praktyki Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa oraz działań zapewniających przewidywalne stosowanie prawa.

I. Stan faktyczny będący podstawą interpelacji

Podstawą wystąpienia jest pismo notariusz z Białegostoku z 14 października 2025 r. Opisano w nim zamiar sprzedaży przez osobę fizyczną kilkunastu nieruchomości jednej osobie fizycznej niebędącej rolnikiem indywidualnym. Każda nieruchomość ma odrębną księgę wieczystą, powierzchnia każdej według pisma nie przekracza 0,3000 ha, natomiast łączna powierzchnia przekracza 1 ha. Rozważane jest objęcie sprzedaży jednym aktem notarialnym, przy zachowaniu odrębności poszczególnych przedmiotów zbycia.

Autorka przedstawia argumentację opartą na wieczystoksięgowym wyodrębnieniu nieruchomości, art. 46 i art. 46¹ Kodeksu cywilnego, art. 21 i art. 24 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego. Opowiada się za oceną wyłączenia ustawowego osobno dla każdej nieruchomości i zwraca się o stanowisko właściwego organu. Pismo dokumentuje zatem konkretną wątpliwość praktyki notarialnej; nie jest rozstrzygnięciem KOWR ani potwierdzeniem stanowiska resortu.

II. Znaczenie problemu dla polityki państwa

Opisany przypadek uzasadnia pytania o ogólne zasady obrotu ziemią. Dotyczą one zarówno właścicieli zamierzających zbyć niewielkie nieruchomości, jak i rolników porządkujących strukturę gospodarstwa, osób nabywających grunty oraz notariuszy odpowiedzialnych za prawidłowe sporządzenie umów. Rozstrzygnięcia wymaga relacja między cywilnoprawną odrębnością nieruchomości a oceną gospodarczego związku kilku gruntów i łącznej powierzchni transakcji.

Brak dostatecznie czytelnych zasad może skutkować odsuwaniem zawarcia umowy, ponoszeniem dodatkowych kosztów, składaniem zbędnych wniosków albo ryzykiem pominięcia obowiązkowej procedury. Konsekwencje wadliwej kwalifikacji są szczególnie poważne ze względu na sankcję nieważności przewidzianą w art. 9 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W interesie państwa leży zatem udostępnienie jednoznacznej informacji, jakie okoliczności rzeczywiście uruchamiają ustawowe ograniczenia.

Wystąpienie dotyczy sposobu wykonywania zadań przez administrację i ewentualnej potrzeby zmiany prawa. Ocena konkretnej umowy przez sąd pozostaje odrębną kwestią. Oczekuję od Pana Ministra wskazania zasad przyjmowanych przez resort i KOWR, ich podstaw prawnych oraz rozwiązań organizacyjnych, które mogą ograniczyć niepewność uczestników obrotu.

III. Zagadnienia prawne wymagające wyjaśnienia

1. Próg powierzchni i zakres wyłączenia

Art. 1a pkt 1 lit. b ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 941, dalej: UKUR) posługuje się kryterium powierzchni użytków rolnych mniejszej niż 0,3 ha. Wymaga to odróżnienia powierzchni wszystkich gruntów objętych nieruchomością od powierzchni użytków rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 5 UKUR. Próg ten nie obejmuje wartości równej 0,3000 ha użytków rolnych. W tym zakresie sformułowanie użyte w załączonym piśmie wymaga doprecyzowania przed odniesieniem jego argumentacji do konkretnej transakcji.

KOWR w swoich publicznych odpowiedziach wskazuje, że kryterium użytków rolnych obowiązuje od 5 października 2023 r. Pytanie o skutki odrębności ksiąg wieczystych pozostaje jednak aktualne także po prawidłowym określeniu progu. Nie można utożsamiać wyłączenia nieruchomości spod UKUR z wyjątkiem dotyczącym nabywania nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 1 ha przez osobę niebędącą rolnikiem indywidualnym, określonym w art. 2a ust. 3 pkt 1a UKUR. Ten drugi przepis sam w sobie nie rozstrzyga wszystkich kwestii pierwokupu ani obowiązków po nabyciu.

2. Odrębność nieruchomości i znaczenie jednego aktu

Art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego wiąże pojęcie nieruchomości gruntowej z odrębnym przedmiotem własności. Art. 21 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przewiduje możliwość połączenia w jednej księdze nieruchomości stanowiących całość gospodarczą lub graniczących ze sobą, zaś art. 24 ust. 1 tej ustawy ustanawia zasadę prowadzenia odrębnej księgi dla każdej nieruchomości. Zestawienie tych przepisów przemawia za potrzebą wyraźnego rozróżnienia jednej nieruchomości złożonej z kilku działek ewidencyjnych i kilku nieruchomości ujętych w odrębnych księgach.

W załączonym piśmie przywołano m.in. uchwały Sądu Najwyższego z 17 kwietnia 2009 r. (III CZP 9/09) oraz z 21 marca 2013 r. (III CZP 8/13). Argumentacja dotycząca cywilnoprawnego i wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości wymaga odniesienia przez resort do UKUR. Same te odesłania nie przesądzają jeszcze kwalifikacji wszystkich opisanych wariantów sprzedaży. Istotne jest także ustalenie, czy jeden dokument notarialny, wspólny nabywca, wspólna cena albo gospodarcze powiązanie gruntów mogą stanowić podstawę sumowania ich powierzchni, a jeżeli tak, to na podstawie jakiej normy prawnej.

3. Wcześniejsze obowiązki właściciela i spójność informacji

Osobnego wyjaśnienia wymaga sytuacja zbywcy, który wcześniej nabył nieruchomość podlegającą obowiązkom z art. 2b UKUR. W odpowiedzi na pytanie nr 8 dotyczące wcześniejszego zbycia nieruchomości KOWR wskazuje, że ograniczenie może obejmować również wydzieloną część mniejszą niż 0,3 ha. Nie jest zatem wystarczające badanie wyłącznie obecnej powierzchni zbywanej działki. Potrzebna jest jasna informacja o relacji między wyłączeniem dotyczącym nowego nabycia a obowiązkami powstałymi przy wcześniejszym nabyciu przez sprzedającego.

Doprecyzowania wymagają również materiały informacyjne KOWR. W publikacji „Prawo pierwokupu w praktyce” z 26 sierpnia 2026 r. wskazano zarówno kryterium co najmniej 0,3 ha użytków rolnych, jak i sformułowanie o wyłączeniu, gdy ich powierzchnia „nie przekracza 0,3 ha”. To drugie sformułowanie obejmuje również wartość równą progowi i różni się od brzmienia art. 1a pkt 1 lit. b UKUR. Przy sankcji nieważności umowy nawet taka rozbieżność wymaga wyjaśnienia i korekty.

IV. Pytania do ministra rolnictwa i rozwoju wsi

Proszę o udzielenie odrębnej, merytorycznej odpowiedzi na każde z poniższych pytań, z podaniem właściwych przepisów, stanowisk oraz orzeczeń.

W pytaniach dotyczących podstawowego wariantu transakcji przyjmuję, że odrębne księgi wieczyste istnieją już przed jej zawarciem, a powierzchnia użytków rolnych w każdej nieruchomości jest mniejsza niż 0,3 ha. Kwestie wcześniejszych ograniczeń po stronie sprzedającego zostały wskazane osobno.

A. Stosowanie wyłączenia i obliczanie powierzchni

1. Czy w opisanym podstawowym wariancie wyłączenie z art. 1a pkt 1 lit. b UKUR należy badać odrębnie dla każdej nieruchomości objętej własną księgą wieczystą, także gdy wszystkie nieruchomości są sprzedawane przez tę samą osobę temu samemu nabywcy w jednym akcie, a ich łączna powierzchnia przekracza 1 ha?
2. Czy obowiązujące przepisy przewidują sumowanie powierzchni użytków rolnych z kilku prawnie odrębnych nieruchomości na potrzeby art. 1a pkt 1 lit. b UKUR? Jeżeli tak, proszę wskazać konkretną podstawę prawną, przesłanki oraz granice takiego sumowania, a także wyjaśnić, jak pogodzić je z konstrukcją tego wyłączenia.
3. Czy dokładnie 0,3000 ha użytków rolnych wyklucza zastosowanie omawianego wyłączenia, natomiast 0,2999 ha pozwala je zastosować, z zastrzeżeniem oceny pozostałych okoliczności prawnych? Proszę jednocześnie wyjaśnić zasady ustalania powierzchni i postępowania przy rozbieżnościach danych oraz zaokrągleniach.
4. Czy nieruchomość o powierzchni ogólnej wynoszącej co najmniej 0,3 ha, w tym przekraczającej 1 ha, może korzystać z art. 1a pkt 1 lit. b UKUR, jeżeli użytki rolne zajmują w niej mniej niż 0,3 ha? Jakie kategorie użytków i jakie dokumenty należy uwzględnić przy takim obliczeniu?
5. Czy samo przekroczenie przez nabywcę łącznego areału 1 ha, wskutek jednoczesnego lub kolejnego nabywania nieruchomości korzystających z art. 1a pkt 1 lit. b UKUR, powoduje objęcie tych nabytków ustawą? Proszę rozróżnić wyłączenie przedmiotowe, definicję gospodarstwa rolnego oraz ewentualne obowiązki dotyczące innych nieruchomości nabywcy.

B. Księgi wieczyste i gospodarcze powiązanie gruntów

1. Jak resort i KOWR rozumieją pojęcie odrębnej nieruchomości na potrzeby omawianego przepisu oraz jak odnoszą je do art. 46 § 1 i art. 46¹ Kodeksu cywilnego, art. 21 i art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz argumentacji orzeczniczej przedstawionej przez notariusz?
2. Czy sąsiedztwo nieruchomości, wspólne ogrodzenie, jedna droga dojazdowa, wspólne użytkowanie rolnicze albo tworzenie całości gospodarczej zmieniają ocenę wyłączenia, jeżeli nieruchomości pozostają objęte odrębnymi księgami? Czy określone w piśmie funkcjonalne przeznaczenie jest samodzielnym warunkiem wyłączenia, a jeżeli tak, z jakiego przepisu wynika?
3. Jak należy ocenić sprzedaż kilku działek ewidencyjnych objętych jedną księgą wieczystą, jeżeli każda z działek zawiera mniej niż 0,3 ha użytków rolnych, ale ich suma w tej nieruchomości osiąga lub przekracza ten próg? Proszę wyjaśnić różnicę względem sprzedaży nieruchomości już objętych odrębnymi księgami.
4. W jakim momencie należy badać prawne wyodrębnienie przedmiotu nabycia i jego powierzchnię, gdy umowa obejmuje odłączenie jednej lub kilku działek z dotychczasowej księgi i założenie nowej księgi? Proszę odróżnić księgi już założone, nierozpoznany wniosek o podział wieczystoksięgowy oraz wniosek składany wraz z aktem sprzedaży.
5. Czy późniejsze połączenie przez nabywcę kilku nabytych nieruchomości w jednej księdze wieczystej może wpływać na ocenę ich wcześniejszego nabycia lub powodować powstanie nowych obowiązków wynikających z UKUR? Jeśli tak, proszę wskazać podstawę, moment i zakres skutków oraz odróżnić je od obowiązków już istniejących.

C. Konstrukcja umowy i ewentualne obejście prawa

1. Czy liczba aktów notarialnych ma samodzielne znaczenie dla zakresu wyłączenia? Proszę porównać sprzedaż tych samych, uprzednio wyodrębnionych nieruchomości jednym aktem, kilkoma aktami tego samego dnia i umowami zawartymi w różnym czasie, przy niezmienionych stronach i pozostałych okolicznościach.
2. Czy znaczenie ma określenie w akcie odrębnego przedmiotu sprzedaży oraz ceny dla każdej nieruchomości albo jednej ceny za cały zbiór nieruchomości? Czy administracja odróżnia jeden dokument obejmujący kilka rozporządzeń od ukształtowania przez strony jednego, niepodzielnego przedmiotu transakcji?
3. Czy odmienne zasady stosuje się przy nabyciu przez jedną osobę kilku nieruchomości od różnych sprzedających w jednym akcie? Jeżeli KOWR przyjmuje kryterium powiązania transakcji, proszę wskazać jego podstawę prawną, kryteria oceny i znaczenie odstępu czasowego między czynnościami.
4. Czy uprzedni podział geodezyjny lub wieczystoksięgowy nieruchomości może prowadzić do uznania późniejszej sprzedaży za obejście prawa? Proszę wskazać, jakie dodatkowe okoliczności, poza samym skorzystaniem z wyłączenia ustawowego, uzasadniają taką ocenę oraz czy KOWR stosuje w tym zakresie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego.
5. W jakim trybie i przez jaki organ rozstrzygana jest sporna ocena dotycząca sumowania powierzchni, pozorności lub obejścia prawa? Jakie środki ochrony przysługują stronom oraz jak resort zamierza zapewnić rozróżnienie informacji KOWR, decyzji administracyjnej i rozstrzygnięcia sądu o ważności czynności?

D. Skutki dla stron i uprawnienia KOWR

1. Czy zastosowanie art. 1a pkt 1 lit. b UKUR do każdej nabywanej nieruchomości oznacza, w odniesieniu do tego nabycia, brak wymogu zgody z art. 2a ust. 4, brak praw pierwokupu i nabycia wynikających z UKUR oraz brak powstania obowiązków z art. 2b? Proszę wyraźnie oddzielić od tego wcześniej istniejące obowiązki zbywcy.
2. Jak należy ocenić nieruchomość zawierającą dokładnie 0,3000 ha użytków rolnych, której całkowita powierzchnia jest mniejsza niż 1 ha? Proszę odrębnie omówić możliwość nabycia przez osobę niebędącą rolnikiem indywidualnym, zgodę z art. 2a ust. 4, prawo pierwokupu dzierżawcy i KOWR oraz obowiązki z art. 2b.
3. Jak prawidłowo przeprowadzić sprzedaż jednym aktem obejmującą jednocześnie nieruchomości wyłączone na podstawie art. 1a pkt 1 lit. b UKUR oraz nieruchomość podlegającą ustawie? Czy i kiedy obowiązek uzyskania zgody albo zachowania procedury pierwokupu dotyczy tylko określonej części transakcji, a kiedy wpływa na jej całość?
4. Jakie są skutki wcześniejszego nabycia przez sprzedającego nieruchomości objętej art. 2b UKUR, jeżeli następnie wydzielił on nieruchomości zawierające mniej niż 0,3 ha użytków rolnych? Proszę wskazać, kiedy potrzebna jest zgoda z art. 2b ust. 3, jakie wyjątki mają zastosowanie oraz jakie znaczenie mają data i podstawa wcześniejszego nabycia.
5. Czy omawiane wyłączenie przedmiotowe ocenia się według tych samych zasad przy darowiźnie, zamianie lub umowie dożywocia obejmującej kilka odrębnych nieruchomości? Proszę wyjaśnić relację do prawa nabycia z art. 4 UKUR i ewentualnych obowiązków zawiadomienia KOWR.
6. Jeżeli strona uzyskała od KOWR pisemne stanowisko o braku zastosowania ustawy lub braku wymogu zgody, jaki jest jego charakter prawny i zakres ochrony strony? Czy istnieje tryb uzyskania przed zawarciem umowy formalnego potwierdzenia kwalifikacji, a jeżeli go brak, jakie działania ograniczające niepewność przewiduje resort?

E. Dokumenty i sposób uzyskiwania wyjaśnień

1. Jakie dokumenty wystarczają do oceny wyłączenia, w szczególności w zakresie aktualnego stanu ksiąg wieczystych, danych ewidencji gruntów, przeznaczenia planistycznego i historii nabycia? Czy KOWR posługuje się jednolitym katalogiem informacji i czy resort opublikuje praktyczną listę dla stron i notariuszy?
2. Która jednostka KOWR jest właściwa do udzielania wyjaśnień w sprawie transakcji obejmującej nieruchomości położone na obszarze kilku oddziałów terenowych? Czy można uzyskać jedno skoordynowane stanowisko, kto odpowiada za usunięcie rozbieżności i w jakim terminie udzielana jest odpowiedź?
3. Jak powinien postąpić KOWR, gdy złożono wniosek o zgodę na nabycie, a zdaniem organu transakcja nie wymaga tej zgody? Proszę wskazać właściwą formę zakończenia sprawy, podstawę prawną, dostępne środki zaskarżenia oraz sposób przekazania stronie uzasadnienia przyjętej kwalifikacji.

F. Praktyka organów i dostępność stanowisk

1. Czy MRiRW lub KOWR otrzymały pismo notariusz albo inne wystąpienie opisujące ten sam problem? Jeżeli tak, proszę podać datę wpływu, jednostkę prowadzącą sprawę, sposób jej załatwienia i treść stanowiska, z pominięciem danych prywatnych stron transakcji.
2. Jakie aktualne wytyczne, instrukcje, opinie prawne, wspólne stanowiska z Krajową Radą Notarialną lub inne dokumenty resort i KOWR stosują w zakresie sprzedaży kilku nieruchomości z odrębnymi księgami? Proszę podać daty, znaki spraw, zakres obowiązywania i dostępne adresy publikacji oraz dołączyć dokumenty nieopublikowane, w zakresie dopuszczalnym prawem.
3. Czy w latach 2023–2026 resort stwierdził rozbieżności między oddziałami KOWR w kwalifikowaniu takich transakcji lub otrzymał skargi na niejednolitą praktykę? Proszę przedstawić ich przedmiot, ustalenia i działania nadzorcze oraz wskazać, czy prowadzono szkolenia lub przegląd stosowanych stanowisk.
4. Ile spraw dotyczących sumowania powierzchni odrębnych nieruchomości albo odmowy zastosowania art. 1a pkt 1 lit. b UKUR odnotowano w latach 2023–2026? Proszę, w granicach posiadanych danych, wskazać liczbę wystąpień, rozstrzygnięć i sporów sądowych według lat i oddziałów, bez utożsamiania tych kategorii.
5. Jakie prawomocne orzeczenia odnoszące się bezpośrednio do stosowania UKUR przy nabywaniu kilku nieruchomości objętych odrębnymi księgami są znane resortowi lub KOWR? Proszę podać sąd, datę, sygnaturę, istotną tezę i znaczenie dla praktyki, odrębnie od orzeczeń wyjaśniających ogólne pojęcie nieruchomości.
6. Czy resort zleci wyjaśnienie i poprawienie rozbieżności między ustawowym progiem mniejszym niż 0,3 ha a sformułowaniem o powierzchni nieprzekraczającej 0,3 ha w publikacji KOWR z 26 sierpnia 2026 r.? Kto odpowiada za aktualność tych informacji i czy planowany jest przegląd pozostałych materiałów dotyczących progów powierzchniowych?

G. Działania organizacyjne i legislacyjne

1. Czy Pan Minister planuje opublikowanie jednoznacznego stanowiska dotyczącego podstawowego wariantu opisanego w pytaniu nr 1, wraz z odrębnym omówieniem sytuacji granicznych? Proszę wskazać odpowiedzialną jednostkę, przewidywaną datę publikacji i sposób przekazania informacji oddziałom KOWR oraz środowisku notarialnemu.
2. Czy resort zamierza wspólnie z Ministerstwem Sprawiedliwości i Krajową Radą Notarialną przeanalizować znaczenie odrębności wieczystoksięgowej oraz przygotować praktyczne objaśnienia? Jak zapewni, aby służyły one jednolitej praktyce administracji i nie były przedstawiane jako źródło nowych, pozaustawowych obowiązków stron?
3. Czy resort uznaje obecne brzmienie UKUR za wystarczająco precyzyjne w zakresie sumowania powierzchni, chwili oceny wyodrębnienia nieruchomości oraz relacji art. 1a do art. 2b? Jeżeli nie, jakie zmiany zamierza przygotować i w jakim terminie? Jeżeli tak, w jaki sposób zamierza usunąć wskazane wątpliwości interpretacyjne?
4. Jakie rozwiązania minister przewiduje dla ochrony zaufania obywateli działających w oparciu o opublikowane stanowiska administracji, także przy zmianie wykładni lub nowelizacji ustawy? Proszę przedstawić plan działań z terminami, obejmujący dostępność informacji, koordynację KOWR, konsultacje oraz ocenę wpływu ewentualnych zmian na koszty i czas transakcji.

V. Oczekiwany zakres odpowiedzi

Proszę o odpowiedź w terminie wynikającym z art. 115 ust. 1 Konstytucji RP i art. 193 ust. 1 Regulaminu Sejmu RP, z zachowaniem numeracji pytań. Przy odpowiedzi zależnej od dodatkowych okoliczności proszę wskazać konkretne przesłanki i ich podstawy prawne. W szczególności proszę jednoznacznie rozstrzygnąć, jakie stanowisko resort i KOWR zajmują w podstawowym wariancie opisanym w pytaniu nr 1.

Jeżeli określone dane nie są gromadzone albo nie można wyodrębnić ich z prowadzonych rejestrów, proszę wskazać ten fakt, przedstawić dane dostępne i wyjaśnić zakres ograniczeń. Braku ewidencji nie należy utożsamiać z brakiem spraw. Proszę także o rozróżnienie obowiązującego prawa, stanowiska interpretacyjnego administracji oraz dopiero planowanych zmian.

Ochrona ziemi rolnej i gospodarstw rodzinnych wymaga konsekwentnego stosowania ustawowych instrumentów. Równocześnie właściciele, nabywcy i notariusze powinni móc ustalić przed zawarciem umowy, jakie obowiązki wynikają z prawa. Jednoznaczne wyjaśnienie opisanej kwestii pozwoli ograniczyć zarówno nieuzasadnione bariery, jak i ryzyko zawierania wadliwych umów.

Z poważaniem

Źródła przywołane w uzasadnieniu

[1] KOWR, Często zadawane pytania dotyczące nabywania nieruchomości rolnych, w szczególności odpowiedzi nr 13 i 16, https://www.gov.pl/web/kowr/czesto-zadawane-pytania.

[2] KOWR, Często zadawane pytania dotyczące wcześniejszego zbycia nieruchomości, odpowiedź nr 8, https://www.gov.pl/web/kowr/czesto-zadawane-pytania3.

[3] KOWR, Prawo pierwokupu w praktyce, publikacja z 26 sierpnia 2026 r. https://www.gov.pl/web/kowr/pierwokup-prawo-pierwokupu-w-praktyce. Dostęp do wskazanych materiałów: 25 września 2026 r.

Akty prawne: ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2026 r. poz. 941); ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2026 r. poz. 795); ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2026 r. poz. 1066); Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.