Interpelacja w sprawie zasad działania społecznych agencji najmu

Szanowna Pani Ministro,

ustawa z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1243), która weszła w życie z dniem 23 lipca 2021 r., w art. 1 dokonała zmiany w ustawie z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2195 oraz z 2021 r. poz. 11 i 1177, dalej: PBudMieszkU) w ten sposób, że m.in. dodała rozdział 3a w brzmieniu: „Rozdział 3a Społeczne agencje najmu”.

Jak czytamy w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1070 z IX kadencji Sejmu RP):

„W myśl projektowanych przepisów przez SAN rozumie się podmiot prowadzący działalność statutową w sferze tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, tj. działalność polegającą na dzierżawie lokali mieszkalnych lub budynków mieszkalnych jednorodzinnych od ich właścicieli oraz wynajmowaniu tych lokali lub budynków osobom fizycznym wskazanym przez gminę (spełniającym kryteria określone w uchwale rady gminy). Takim podmiotem może być zarówno spółka, w której gmina lub gminy dysponują udziałem większościowym, jak i organizacja pozarządowa taka jak stowarzyszenie lub fundacja albo spółdzielnia socjalna jako podmiot uprawniony do prowadzenia działalności pożytku publicznego – warunkiem jest to, by dochody z działalności statutowej SAN były w całości przeznaczane na taką działalność (tj. działalność polegającą na dzierżawie zasobów mieszkaniowych i ich wynajmie osobom wskazanym przez gminę). Przepis ten nie wyklucza przy tym tego, by SAN były prowadzone przez istniejące spółki gminne zajmujące się sprawami mieszkaniowymi, w tym również towarzystwa budownictwa społecznego lub społeczne inicjatywy mieszkaniowe. Aby możliwe było prowadzenie działalności SAN na terenie gminy, konieczne jest zawarcie umowy pomiędzy tą gminą a SAN. Projektowany przepis przewiduje, że umowa będzie określać m.in. skalę działań SAN (liczbę dzierżawionych i wynajmowanych lokali), zasady współfinansowania przez gminę działalności realizowanej przez SAN, zasady sprawozdawczości oraz zasady podziału odpowiedzialności za nieuregulowane należności czynszowe opuszczającego wynajmowany zasób najemcy między gminę a SAN. Umowa między gminą a SAN będzie zawierana na okres 5 lat. W odniesieniu do agencji będących spółkami gminnymi dopuszczono jednak możliwość jej przedłużenia o kolejne 5 lat na wniosek SAN złożony w ostatnim roku obowiązywania umowy o współpracy (przedłużenie to będzie można ponawiać w tym samym trybie). Rozwiązanie to jest uzasadnione formą spółki gminnej, która w naturalny sposób jest ściśle powiązana z samą gminą i bezpośrednio wykonuje zadania samorządu pod stałym nadzorem gminy jako właściciela i zleceniodawcy”.

Komentując treść przepisów zamieszczonych w rozdziale 3a ww. ustawy, należy wskazać, że społeczna agencja najmu została zdefiniowana w ustawie jako podmiot prowadzący działalność polegającą na dzierżawie lokali mieszkalnych lub budynków mieszkalnych jednorodzinnych od ich właścicieli oraz wynajmowaniu tych lokali lub tych budynków osobom fizycznym wskazanym przez gminę na zasadach określonych w ustawie.

Ustawodawca uznał, że działalność taka może być prowadzona jedynie w formie osoby prawnej oraz określił katalog takich osób, zaliczając do niego fundacje, stowarzyszenia, spółdzielnie socjalne oraz takie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, w których gmina lub gminy dysponują odpowiednio ponad 50% głosów na zgromadzeniu wspólników lub na walnym zgromadzeniu. Zgodnie z art. 22a ust. 3 PBudMieszkU dochody z działalności polegającej na najmie lokali dzierżawionych na mocy zawartych umów SAN przeznacza w całości na tę działalność.

W świetle tej konstrukcji ustawowej władze miejskie często zadają pytanie, czy spółka gminna działająca już w obszarze mieszkalnictwa może rozszerzyć zakres swej działalności na usługi społecznej agencji najmu. Należy przyjąć, że taki sposób prowadzenia SAN jest dopuszczalny i nie ma potrzeby tworzenia nowych podmiotów dla podjęcia takiej działalności. Funkcjonujące już spółki komunalne mogą zatem podjąć działalność społecznych agencji najmu.

Wymienieni, udzielając odpowiedzi na tak zadane pytanie, wskazują, że spółka komunalna staje się społeczną agencją najmu z chwilą podpisania umowy z gminą, co ich zdaniem oznacza, że społeczna agencja najmu stanowi wewnętrzny wydział lub pion organizacyjny wyodrębniony w istniejącej spółce komunalnej. W takim przypadku prezes zarządu kieruje całą spółką, a więc automatycznie zarządza również działalnością SAN. Prezes zarządu może formalnie pełnić rolę kierownika agencji, ponieważ zarządza strukturą, w którą SAN został wpisany. W tym przypadku prezes reprezentuje spółkę i zarządza wszystkimi jej wewnętrznymi komórkami, w tym również SAN.

Władze miejskie, kontynuując dodają, że skoro gmina w umowie ze spółką komunalną oraz rada nadzorcza w regulaminie organizacyjnym spółki wskazują, że obszar zadań SAN podlega bezpośrednio prezesowi zarządu, to tym samym – ich zdaniem – z tytułu pełnienia funkcji kierownika SAN prezes zarządu nie może otrzymać drugiego etatu ani dodatkowej, osobnej pensji za bycie „kierownikiem wydziału”. Całość jego zarobków w spółce ogranicza tzw. ustawa kominowa. Obowiązki te wykonuje w ramach swojego kontraktu menedżerskiego albo powołania na pełnioną funkcję.

Możliwa jest także sytuacja odmienna, a mianowicie, że prezes zarządza całą spółką komunalną, natomiast do bezpośredniego kierowania wewnętrznym wydziałem SAN zatrudnia pracownika na stanowisko dyrektora wydziału lub kierownika biura SAN. Prezes, działając w imieniu zarządu spółki, tworzy w strukturze nowy wydział, zatwierdza jego regulamin i podpisuje umowę o pracę z nowo zatrudnionym kierownikiem operacyjnym. W takiej sytuacji prezes zarządu reprezentuje SAN na zewnątrz (np. podpisuje umowy z właścicielami mieszkań, sprawozdaje wyniki przed burmistrzem/prezydentem miasta), natomiast zatrudniony kierownik odpowiada za codzienne operacje, kontakt z lokatorami i weryfikację wniosków.

Należy przypomnieć, że zasady wynagradzania członków zarządu spółki komunalnej, w tym prezesa zarządu, reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1907), tzw. ustawa kominowa (dalej: WynOsKierSpółkU), która w art. 4 ust. 2 wprowadza progi maksymalne dla dopuszczalnych kwot wynagrodzenia. Limity wysokości wynagrodzenia nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca przewidział bowiem w art. 4 ust. 3 WynOsKierSpółkU dyspensę, a zatem odstępstwo od reglamentacji wysokości wynagrodzenia. Jak wskazano w przepisie, dopuszczalne jest przyjęcie innej wysokości części stałej wynagrodzenia członka organu zarządzającego niż określona zgodnie z art. 4 ust. 2 WynOsKierSpółkU, jeżeli przemawiają za tym wyjątkowe okoliczności dotyczące spółki albo rynku, na którym ona działa, w szczególności jeżeli spółka:

1) realizuje program konsolidacji spółek należących do jej grupy kapitałowej, prowadzący do znaczącej zmiany struktury jej aktywów lub przychodów;

2) realizuje program inwestycyjny znacząco przekraczający wartość jej aktywów trwałych;

3) realizuje program restrukturyzacji, o co najmniej 3-letnim horyzoncie czasowym, prowadzącym do znaczącej zmiany struktury aktywów lub przychodów spółki;

4) ma siedzibę za granicą Rzeczypospolitej Polskiej lub zasady jej działalności określa wiążąca Rzeczpospolitą Polską umowa międzynarodowa;

5) funkcjonuje krócej niż rok;

6) została utworzona w celu realizacji projektu, w szczególności z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub środków pochodzących z innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.

Z lektury przepisu wynika, że jako warunku odstępstwa (które może przewidywać inną wysokość części stałej wynagrodzenia członka organu zarządzającego niż określona zgodnie z art. 4 ust. 2, a zatem na poziomie wyższym) nie przewidziano sytuacji pełnienia funkcji kierownika społecznej agencji najmu (SAN).

Należy jednakże zauważyć, że ww. katalog przypadków, w których jest możliwe ustalenie wynagrodzenia w zakresie części stałej na poziomie wyższym niż wskazany w art. 4 ust. 2, ma charakter przykładowy, czyli jest to katalog otwarty, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu „w szczególności”. Komentowany przepis art. 4 ust. 3, który dopuszcza możliwość zastosowania odstępstwa ponad wartość wynagrodzenia prezesa zarządu na poziomie wyższym niż wskazany w art. 4 ust. 2, nakazuje jednakże, że te inne, niewymienione przesłanki (przypadki), w których możliwe jest zastosowanie odstępstwa, musi cechować jedna z dwóch cech albo obie łącznie, a mianowicie: przemawiają za tym wyjątkowe okoliczności dotyczące spółki (1) albo rynku (2), na którym działa spółka.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (druk nr 514): „W odróżnieniu od dotychczasowych, sztywnych i nieefektywnych zasad wynagradzania określonych ustawą kominową zaproponowane w art. 4 ust. 3 projektu przesłanki określenia innej wysokości części zmiennej wynagrodzenia mają charakter ogólny, aby zapewnić realizację postulatów elastyczności i możliwości racjonalnego ustalania wynagrodzeń. Jeżeli przemawiają za tym wyjątkowe okoliczności, w szczególności dotyczące spółki albo rynku, na którym ona działa, ale także w przypadku przepisów szczególnych określających zasady wynagradzania członków organów zarządzających danej grupy spółek (np. instytucji finansowych), projekt uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń dotyczący członków organu zarządzającego może przewidywać inną niż określoną w art. 4 ust. 2 ustawy wysokość części stałej wynagrodzenia miesięcznego członka organu zarządzającego. Podmiot uprawniony do wykonywania praw udziałowych sporządza w takim przypadku pisemne uzasadnienie i publikuje je na swojej stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej. To wyjątkowe rozwiązanie może znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy ustalenie wynagrodzenia dla osób zarządzających na podstawie sztywnych reguł wynikających z ustawy mogłoby w negatywny sposób wpłynąć na realizację istotnych interesów państwa polskiego. Przepis umożliwia zatem dostęp do wysoko wykwalifikowanej kadry zarządzającej, której kompetencje są niezbędne dla realizacji zadań istotnych dla państwa na najwyższym poziomie”.

Utworzenie społecznej agencji najmu (SAN) nie stanowi okoliczności wyjątkowej dotyczącej spółki w rozumieniu spółki jako całości bytu prawnego (ad 1), podobnie utworzenie SAN nie ma znaczącego wpływu na rynek lokalny, na którym ma działać SAN (ad 2). Tym samym, zdaniem władz miejskich, utworzenie SAN nie upoważnia prezesa spółki komunalnej do uzyskania wyższej wysokość części stałej wynagrodzenia członka organu zarządzającego niż określona zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy kominowej.

Zagadnienia przedstawione powyżej nie zostały unormowane w ustawach i nie doczekały się urzędowej wykładni przepisów prawa, a budzą duże wątpliwości praktyczne.

W świetle uwag przedstawionych powyżej uprzejmie proszę Panią Ministrę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy zatrudnienie prezesa zarządu jako kierownika SAN i wypłata odrębnego wynagrodzenia dla kierownika SAN będącego jednocześnie prezesem zarządu spółki będącej SAN nie naruszy postanowień ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami?

2. Czy zawarcie umowy o pracę z prezesem zarządu spółki na stanowisku kierownika SAN nie narusza ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (art. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 2 tej ustawy)?

3. Czy w przypadku łączenia w jednej osobie funkcji prezesa zarządu oraz pracownika (kierownika) SAN nie zachodzi konflikt interesów?

Proszę o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania w możliwie najkrótszym terminie, zgodnie z zasadami dotyczącymi interpelacji i zapytań poselskich.

Z wyrazami szacunku

Krzysztof Habura