Interpelacja w sprawie możliwości zmiany metodologii ustalania zamożności województw

Szanowny Panie Ministrze!

Marszałek województwa lubuskiego zwrócił się do mnie z prośbą o interwencję w sprawie ponownej analizy metodologii ustalania wskaźnika zamożności jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności sposobu jego zastosowania do województw, w świetle przepisów ustawy z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Problem ten ma dla województwa lubuskiego znaczenie zasadnicze. Obowiązujący mechanizm klasyfikuje Lubuskie w grupie województw uznawanych za relatywnie zamożne, w praktyce stawiając je w jednym szeregu z województwem mazowieckim. Takie zestawienie, z punktu widzenia rzeczywistego potencjału dochodowego, skali gospodarki, liczby mieszkańców, kosztów realizacji zadań publicznych oraz możliwości finansowania rozwoju, jest dalece nieadekwatne do rzeczywistej sytuacji województwa lubuskiego.

Potrzeba stosowania mechanizmów wyrównawczych ani zasada różnicowania sytuacji finansowej poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego nie są przy tym kwestionowane. Wątpliwości budzi natomiast to, czy przyjęty ustawowo sposób definiowania „zamożności“ rzeczywiście pozwala na wiarygodne określenie zdolności województwa do realizacji jego zadań, a także czy poszczególne elementy przyjętej konstrukcji pozostają adekwatne do specyfiki poszczególnych regionów.

Ustawa posługuje się kategorią zamożności opartą na określonych dochodach i przeliczeniowej liczbie mieszkańców. Zgodnie z art. 32 ustawy korekta z tytułu zamożności jest dokonywana, gdy dochody jednostki w relacji do przeliczeniowej liczby mieszkańców przekraczają 120% odpowiedniego poziomu odniesienia. Dochody uwzględniane w tym mechanizmie obejmują podstawowe dochody podatkowe oraz subwencję ogólną, pomniejszone o określone potrzeby finansowe.

W ocenie województwa lubuskiego nie można utożsamiać poziomu dochodów przyjętych do ustawowego wzoru z rzeczywistą zamożnością regionu ani tym bardziej z jego zdolnością do finansowania zadań publicznych i prowadzenia polityki rozwoju. Województwo jest bowiem jednostką samorządu terytorialnego o specyficznym zakresie zadań, w którym istotne znaczenie mają m.in. transport regionalny, drogi wojewódzkie, ochrona zdrowia, kultura, polityka regionalna, rozwój gospodarczy oraz wykorzystanie środków europejskich. Koszty realizacji tych zadań nie wynikają wyłącznie z liczby mieszkańców.

Szczególnie istotne zastrzeżenia województwa lubuskiego dotyczą wykorzystania liczby mieszkańców jako jednego z kluczowych elementów konstrukcji wskaźnika. Województwo lubuskie należy do regionów, w których obserwowany jest niekorzystny trend demograficzny. Spadek liczby mieszkańców nie oznacza jednak proporcjonalnego spadku kosztów realizacji zadań województwa. Wręcz przeciwnie – przy zmniejszającej się liczbie mieszkańców województwo nadal musi utrzymywać sieć dróg, połączeń transportowych, instytucji kultury, podmiotów leczniczych oraz pozostałej infrastruktury publicznej. Znaczna część tych kosztów ma charakter stały lub zależy, przede wszystkim, od powierzchni województwa, rozproszenia osadnictwa, długości sieci infrastrukturalnej czy odległości pomiędzy ośrodkami.

Powstaje więc pytanie, czy spadek liczby mieszkańców powinien automatycznie zwiększać relatywną „zamożność“ województwa w przeliczeniu na mieszkańca, jeżeli jednocześnie nie następuje proporcjonalne zmniejszenie kosztów wykonywania zadań publicznych? Mechanizm ten może prowadzić do sytuacji paradoksalnej: region traci mieszkańców, a jednocześnie – poprzez konstrukcję wskaźnika – może być postrzegany jako relatywnie bardziej zamożny. W przypadku województwa lubuskiego jest to szczególnie problematyczne, ponieważ ubytek ludności jest jednym z istotnych wyzwań rozwojowych regionu, a nie dowodem na wzrost jego rzeczywistego potencjału finansowego.

Kolejnym problemem jest konstrukcja dochodów przyjmowanych do wyliczenia sytuacji finansowej jednostki. Obowiązujące przepisy przewidują uwzględnianie podstawowych dochodów podatkowych oraz subwencji ogólnej. Jednocześnie ustawa przewiduje mechanizm korekty z tytułu zamożności, która w przypadku województw w pierwszej kolejności oddziałuje na dochody z CIT, a następnie – jeżeli jest taka potrzeba – na dochody z PIT.

Wysoce problematyczne jest traktowanie subwencji ogólnej jako elementu wpływającego na ocenę zamożności. Subwencja jest przecież instrumentem systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli wysokość subwencji zostaje zmieniona decyzjami wynikającymi z konstrukcji całego systemu finansowania JST, nie powinno to automatycznie prowadzić do wniosku, że województwo stało się odpowiednio mniej lub bardziej zamożne w sensie ekonomicznym.

W przypadku województwa lubuskiego problem ten jest szczególnie widoczny w związku ze zmianą wysokości subwencji na 2026 r. Obniżenie określonego elementu dochodów województwa nie może być jednocześnie traktowane jako obiektywny dowód poprawy lub pogorszenia jego rzeczywistej kondycji finansowej, zwłaszcza, gdy jest ono następstwem przyjętej metodologii podziału środków publicznych.

Szczególnie niepokojące jest praktyczne sprowadzenie województwa lubuskiego do kategorii województw „zamożnych“ w sposób, który nie oddaje ogromnych różnic pomiędzy lubuskim a województwem mazowieckim. Nie można bowiem abstrahować od skali gospodarki, koncentracji przedsiębiorstw, poziomu wynagrodzeń, wartości PKB, potencjału inwestycyjnego, struktury gospodarki, liczby podmiotów gospodarczych oraz zdolności generowania dochodów przez mieszkańców i przedsiębiorstwa. Województwo mazowieckie, ze względu na nadzwyczajną pozycję Warszawy i koncentrację działalności gospodarczej, stanowi przypadek wyjątkowy w skali kraju. Tymczasem województwo lubuskie charakteryzuje się zupełnie inną strukturą społeczno-gospodarczą, demograficzną i przestrzenną.

Dlatego też sytuacja, w której oba województwa są ujmowane w tej samej kategorii zamożności na podstawie ograniczonego zestawu parametrów pokazuje, że przyjęty miernik może być zbyt uproszczony, aby właściwie różnicować sytuację finansową polskich regionów.

Województwo lubuskie jest regionem o szczególnych wyzwaniach rozwojowych, w tym demograficznych. System finansowania jednostek samorządu terytorialnego nie powinien powodować, że ubytek mieszkańców, ograniczona skala bazy dochodowej i specyfika regionu stają się czynnikami, które paradoksalnie utrudniają dostęp do mechanizmów wsparcia. Województwo stoi na stanowisku, że system finansowania JST powinien być oparty na zasadzie rzeczywistego wyrównywania potencjału finansowego jednostek, a nie na przypisywaniu im określonego poziomu zamożności na podstawie ograniczonego zestawu parametrów.

Mając na uwadze powyższe uprzejmie proszę Pana Ministra o ustosunkowanie się do przedstawionego problemu oraz wskazanie, czy istnieje możliwość przeanalizowania powyższych argumentów w kontekście zmiany metodologii ustalania zamożności województw? Jeśli nie, co stoi temu na przeszkodzie?

Z wyrazami szacunku
Posłanka Katarzyna Osos