Interpelacja w sprawie zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez biblioteki publiczne oraz rozbieżności interpretacyjnych dotyczących zapisów statutowych bibliotek

Szanowna Pani Minister,

zwracamy się z interpelacją w sprawie możliwości prowadzenia przez biblioteki publiczne, będące samorządowymi instytucjami kultury, działalności gospodarczej oraz praktyki organów nadzoru w zakresie zamieszczania stosownych postanowień w statutach bibliotek. Problem ten ma istotne znaczenie dla funkcjonowania samorządowych instytucji kultury, a jednocześnie od wielu lat pozostaje źródłem rozbieżności interpretacyjnych. W praktyce dochodzi do sytuacji, w których biblioteki o bardzo zbliżonej strukturze organizacyjnej, działające na podstawie tych samych przepisów prawa i realizujące analogiczne zadania, uzyskują odmienne stanowiska organów nadzoru co do dopuszczalności wpisania do ich statutów możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach do podstawowych zadań bibliotek należy w szczególności gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych oraz obsługa użytkowników i prowadzenie działalności informacyjnej. Ustęp 2 tego przepisu wskazuje ponadto na możliwość prowadzenia przez biblioteki m.in. działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej.

Jednocześnie art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że w zakresie nieuregulowanym tą ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jest to przepis o szczególnym znaczeniu dla omawianej kwestii.

Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje natomiast możliwość prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż działalność kulturalna, jeżeli statut taką działalność przewiduje. W konsekwencji pojawia się pytanie, czy brak szczegółowej regulacji dotyczącej działalności gospodarczej w ustawie o bibliotekach może być interpretowany jako zakaz prowadzenia takiej działalności, czy też – zgodnie z art. 2 tej ustawy – zastosowanie powinny znaleźć odpowiednie przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Wątpliwości te były już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Początkowo w orzecznictwie pojawiał się pogląd, zgodnie z którym szczegółowa regulacja zawarta w ustawie o bibliotekach wyklucza możliwość prowadzenia przez biblioteki działalności wykraczającej poza katalog określony w tej ustawie. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 kwietnia 2008 r., sygn. III SA/Wr 114/08.

Późniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło jednak stanowisko odmienne. W wyroku z 3 września 2013 r., sygn. II OSK 1698/13, NSA wskazał, że biblioteka może dodatkowo prowadzić inną działalność niż działalność wymieniona w art. 4 ustawy o bibliotekach i czerpać z niej zyski, o ile działalność ta nie koliduje z realizacją podstawowych celów biblioteki. NSA uznał przy tym, że odpowiednie zastosowanie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej pozwala na prowadzenie przez bibliotekę działalności gospodarczej, która powinna być przewidziana w jej statucie.

Co szczególnie istotne, sprawa ta dotyczyła właśnie biblioteki z terenu województwa dolnośląskiego, a zakwestionowane przez wojewodę dolnośląskiego zapisy statutu Miejsko-Powiatowej Biblioteki Publicznej w Dzierżoniowie przewidywały m.in. możliwość prowadzenia usług ksero, usług komputerowych, introligatorni, sprzedaży napojów, udostępniania miejsca na reklamy czy sprzedaży artykułów użytku kulturalnego. NSA uznał, że takie zapisy znajdowały podstawę w obowiązujących przepisach.

Stanowisko to zostało następnie potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2016 r., sygn. II OSK 2062/16. NSA uchylił wówczas zarówno wyrok WSA we Wrocławiu, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego dotyczące statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej we Wrocławiu. NSA ponownie wskazał, że instytucja kultury może prowadzić działalność inną niż działalność kulturalna, w tym działalność gospodarczą, pod warunkiem że nie koliduje ona z realizacją ustawowych i podstawowych celów biblioteki. Rodzaj i zakres takiej działalności powinien natomiast wynikać ze statutu instytucji.

Pomimo powyższego orzecznictwa w praktyce nadal występują rozbieżności dotyczące oceny statutów bibliotek. Dochodzi do sytuacji, w których jedna biblioteka otrzymuje zgodę na wprowadzenie do statutu zapisu przewidującego możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy inna biblioteka, funkcjonująca w podobnej formule organizacyjnej i na podstawie tych samych przepisów, spotyka się z zakwestionowaniem analogicznego postanowienia.

Problem ten jest szczególnie widoczny w województwie dolnośląskim. W 2025 r. wojewoda dolnośląski przedstawił stanowisko dotyczące dopuszczalności określonych zapisów statutowych bibliotek, które pokazuje, że w praktyce interpretacja tych przepisów nadal nie jest jednolita. Sytuacja ta jest szczególnie problematyczna, ponieważ mamy do czynienia z przepisami, które były już przedmiotem wielokrotnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w sprawach dotyczących bezpośrednio rozstrzygnięć nadzorczych wojewody dolnośląskiego.

W konsekwencji samorządy oraz dyrektorzy bibliotek nie mają pełnej pewności, jakie postanowienia mogą zostać skutecznie zamieszczone w statucie. Powoduje to chaos interpretacyjny i dezinformację, a także może prowadzić do nierównego traktowania instytucji kultury.

Jednocześnie możliwość prowadzenia dodatkowej działalności może mieć dla bibliotek praktyczne znaczenie. Dodatkowe przychody – przy zachowaniu odpowiednich zasad gospodarki finansowej – mogą służyć realizacji celów statutowych biblioteki, poprawie jej infrastruktury, rozszerzaniu oferty dla mieszkańców czy finansowaniu dodatkowych przedsięwzięć kulturalnych i edukacyjnych.

Nie chodzi przy tym o umożliwienie bibliotekom prowadzenia dowolnej działalności gospodarczej. Granicą powinno pozostawać zachowanie charakteru biblioteki jako instytucji kultury oraz zapewnienie, aby działalność dodatkowa nie ograniczała ani nie utrudniała wykonywania jej podstawowych zadań. Co istotne, takie rozwiązanie jest już stosowane w praktyce. W statutach niektórych bibliotek na terenie województwa dolnośląskiego znajdują się postanowienia wprost przewidujące możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym wskazaniu, że uzyskany dochód służy realizacji celów statutowych.

Wobec powyższego zasadne wydaje się jednoznaczne wyjaśnienie przez właściwy organ administracji rządowej, jak należy stosować obowiązujące przepisy.

W związku z powyższym zwracamy się do Pani Minister z następującymi pytaniami:

1. Czy w ocenie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego biblioteka publiczna będąca samorządową instytucją kultury może prowadzić działalność gospodarczą inną niż działalność biblioteczna i kulturalna, jeżeli działalność ta nie koliduje z realizacją jej ustawowych i statutowych zadań?
2. Czy art. 2 ustawy o bibliotekach należy interpretować w ten sposób, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o bibliotekach do kwestii prowadzenia przez bibliotekę działalności gospodarczej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej?
3. Czy zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut biblioteki może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, w tym działalności gospodarczej, pod warunkiem określenia jej rodzaju i zakresu?
4. Czy w świetle wyroków NSA z 3 września 2013 r., sygn. II OSK 1698/13, oraz z 29 września 2016 r., sygn. II OSK 2062/16, organy nadzoru mogą kwestionować samą dopuszczalność zamieszczenia w statucie biblioteki postanowienia przewidującego możliwość prowadzenia działalności gospodarczej?
5. Czy ministerstwo posiada wiedzę o przypadkach, w których wojewodowie lub inne organy nadzoru kwestionowały postanowienia statutów bibliotek przewidujące możliwość prowadzenia działalności gospodarczej pomimo wskazanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego?
6. Czy ministerstwo dostrzega problem rozbieżnej praktyki organów nadzoru w zakresie oceny statutów bibliotek i czy prowadzi analizę tego zagadnienia?
7. Czy ministerstwo zamierza wydać jednoznaczne stanowisko, wytyczne lub rekomendacje dla organizatorów bibliotek i organów nadzoru, które pozwoliłyby na ujednolicenie praktyki w tym zakresie?
8. Czy ministerstwo rozważa doprecyzowanie przepisów ustawy o bibliotekach, tak aby wprost wskazać, czy i na jakich zasadach biblioteki mogą prowadzić działalność gospodarczą, w szczególności działalność dodatkową służącą pozyskiwaniu środków na realizację celów statutowych?
9. Czy w ocenie ministerstwa zasadne jest przyjęcie jednolitego standardu, zgodnie z którym statut biblioteki może przewidywać prowadzenie działalności gospodarczej, o ile działalność ta nie ogranicza ani nie utrudnia realizacji podstawowych zadań biblioteki, jej rodzaj i zakres zostały określone w statucie, pozostaje ona zgodna z charakterem biblioteki jako instytucji kultury, a dochody z tej działalności są przeznaczane na realizację celów statutowych instytucji?
10. Czy ministerstwo zamierza podjąć działania w celu wyeliminowania sytuacji, w której biblioteki o analogicznej strukturze i zakresie działania są odmiennie traktowane przez organy nadzoru w zależności od województwa, a nawet w ramach tego samego województwa?

Z wyrazami szacunku
Sylwia Bielawska
Posłanka na Sejm RP