Interpelacja w sprawie kwalifikowania wynagrodzeń naukowców pełniących funkcje kierownicze w uczelniach i instytutach naukowych, lecz wykonujących w projektach FENG wyłącznie udokumentowane zadania badawczo-rozwojowe

Na podstawie art. 192 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej składam interpelację w sprawie zasad kwalifikowania wynagrodzeń osób, które pełnią funkcje kierownicze w strukturach uczelni, instytutów Polskiej Akademii Nauk lub instytutów badawczych, lecz w konkretnym projekcie programu Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki 2021–2027 nie wykonują czynności zarządczych, nadzorczych, koordynacyjnych ani administracyjnych, tylko bezpośrednio prowadzą prace badawczo-rozwojowe.

Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem interpelacji nie są wynagrodzenia za faktyczne zarządzanie projektem, jego rozliczanie, monitorowanie ani obsługę prawną, finansową lub administracyjną. Tego rodzaju czynności mogą być zasadnie finansowane z kosztów pośrednich. Problem dotyczy wyłącznie dającej się jednoznacznie wyodrębnić, zmierzyć i udokumentować części pracy naukowej wykonywanej przez osobę, która równocześnie, poza projektem, pełni funkcję organizacyjną w swojej jednostce.

Obecna dokumentacja niektórych naborów FENG oraz wyjaśnienia Narodowego Centrum Badań i Rozwoju przyjmują bardzo szeroką interpretację. Jeżeli dana osoba wykonuje jakiekolwiek zadania związane z zarządzaniem, nadzorem lub koordynacją nie tylko projektu B+R, lecz także organizacji będącej beneficjentem albo członkiem konsorcjum, całe wynagrodzenie tej osoby związane z projektem ma być rozliczane wyłącznie w kosztach pośrednich, niezależnie od skali funkcji kierowniczej i niezależnie od tego, że w projekcie osoba ta wykonuje wyłącznie zadania badawcze. NCBR wskazuje wprost, że reguła ta obejmuje m.in. dziekana, prodziekana oraz kierownika katedry lub zakładu. Ze względu na użycie formuły „jakichkolwiek zadań” interpretacja może obejmować również inne funkcje akademickie i naukowe, w tym dyrektorów instytutów, kierowników laboratoriów, prorektorów, a także osoby określane jako kierownicy projektu lub kierownicy B+R.

Jednocześnie w tych samych dokumentach przyjęto, że wynagrodzenie personelu projektu jest kosztem bezpośrednim w zakresie i przez okres faktycznego zaangażowania w prace B+R. Ogólne „Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków na lata 2021–2027” przewidują natomiast, że jeżeli stosunek pracy pracownika jedynie częściowo obejmuje zadania projektowe, należy te zadania wyodrębnić w umowie, porozumieniu, zakresie czynności lub opisie stanowiska, a koszt wynagrodzenia powinien odpowiadać proporcji faktycznego zaangażowania pracownika w projekt. Koszty pośrednie są z kolei ujmowane jako koszty, których nie można bezpośrednio przypisać do głównego celu projektu. Powstaje zatem istotna sprzeczność interpretacyjna między kryterium funkcjonalnym – odnoszącym się do rzeczywiście wykonywanej pracy – a kryterium opartym wyłącznie na formalnym statusie pracownika w strukturze beneficjenta.

W przypadku badań naukowych charakter czynności może być wykazany w sposób szczególnie przejrzysty. Karty czasu pracy lub równoważne ewidencje mogą wskazywać dzień, liczbę godzin, numer zadania lub pakietu roboczego oraz konkretną czynność, np. zaprojektowanie doświadczenia, prowadzenie pomiarów, wykonanie analizy laboratoryjnej, opracowanie algorytmu, analizę statystyczną, interpretację wyników albo przygotowanie dokumentacji technologicznej. Ewidencję tę można powiązać z zakresem obowiązków, protokołami badań, dziennikami laboratoryjnymi, zbiorami danych, raportami z zadań i rezultatami projektu. Taki system pozwala zweryfikować zarówno rzeczywiste wykonanie pracy B+R, jak i wykluczyć wykazywanie tych samych godzin jako czasu przeznaczonego na zarządzanie lub administrację.

Przyjęcie niewzruszalnego założenia, że formalne pełnienie funkcji kierowniczej zmienia charakter każdej czynności wykonywanej przez pracownika, jest szczególnie problematyczne w nauce. Funkcje kierowników katedr, zakładów, laboratoriów, instytutów, dziekanów czy prorektorów są często powierzane naukowcom o najwyższym dorobku i unikatowych kompetencjach. Są to nierzadko twórcy koncepcji badawczej, autorzy chronionego know-how, specjaliści dysponujący wieloletnim doświadczeniem w konkretnej metodzie lub technologii, a w praktyce osoby trudne albo niemożliwe do zastąpienia bez obniżenia jakości i zwiększenia ryzyka realizacji projektu.

Wyłączenie możliwości finansowania ich udokumentowanej pracy naukowej z kosztów bezpośrednich może prowadzić do rezygnacji z udziału najlepszych specjalistów, sztucznych zmian funkcji organizacyjnych albo zastępowania ekspertów osobami o słabszych kompetencjach. Pozostaje to w napięciu z celem FENG, jakim jest wspieranie ambitnych i wysokiej jakości prac badawczo-rozwojowych.

Problem ma również wymiar finansowy. W analizowanych naborach koszty pośrednie prac B+R są rozliczane ryczałtem w wysokości 25% określonej podstawy kosztów bezpośrednich. Kwota wyliczona ryczałtowo jest traktowana jako poniesiona, a beneficjent nie ma obowiązku dokumentowania poszczególnych wydatków.

Z tej ograniczonej puli mają być finansowane m.in.:

– wynagrodzenia personelu zarządzającego, rozliczającego, monitorującego i administracyjnego,
– delegacje i inne koszty wyjazdów,
– utrzymanie powierzchni biurowej,
– energia elektryczna i cieplna, gaz, woda, opłaty przesyłowe i odprowadzanie ścieków,
– usługi pocztowe, telefoniczne i internetowe,
– materiały biurowe,
– ochrona i sprzątanie,
– informacja i promocja projektu.

Nakaz pokrywania z tej samej puli całego wynagrodzenia wybitnego naukowca tylko dlatego, że pełni funkcję organizacyjną poza projektem, może faktycznie pozbawić projekt środków na niezbędne koszty ogólne i administracyjne.

Szczegółowego wyjaśnienia wymaga również powoływanie się na ryzyko podwójnego finansowania. Ryczałt kosztów pośrednich nie identyfikuje konkretnej osoby ani konkretnej kwoty jej wynagrodzenia. Jeżeli do kosztów bezpośrednich przedstawiana jest wyłącznie część wynagrodzenia odpowiadająca udokumentowanym godzinom pracy badawczej, a czynności zarządcze i administracyjne są z tej ewidencji wyłączone, nie jest oczywiste, jaki konkretnie ten sam wydatek miałby zostać sfinansowany po raz drugi.

Jeżeli metodologia ustalenia stawki 25% zakłada, że ryczałt obejmuje całość wynagrodzeń wszystkich osób pełniących jakiekolwiek funkcje kierownicze, również w części odpowiadającej ich pracy badawczej, metodologia ta oraz dane, na których ją oparto, powinny zostać ujawnione i poddane ocenie pod kątem proporcjonalności. Samo ogólne powołanie się na ryzyko podwójnego finansowania nie wskazuje bowiem, gdzie i w jaki sposób miałoby dojść do dwukrotnego pokrycia tego samego, możliwego do zidentyfikowania wydatku.

Dodatkowe wątpliwości budzi niespójność widoczna w opublikowanych odpowiedziach NCBR. Osoba będąca kierownikiem katedry u beneficjenta ma być wyłączona z kosztów bezpośrednich nawet wtedy, gdy wykonuje wyłącznie prace B+R, natomiast pełnienie analogicznej funkcji w podmiocie niebędącym beneficjentem nie wyklucza rozliczenia jej jako personelu projektu u innego podmiotu. O kwalifikowalności wydaje się więc rozstrzygać nie rodzaj pracy, ale formalna relacja funkcji organizacyjnej z beneficjentem.

PARP podała ponadto, że zmiany w Przewodniku kwalifikowalności wydatków z marca 2026 r. wynikały z uzgodnień z Komisją Europejską. Publicznie dostępny komunikat nie przedstawia jednak treści tych uzgodnień ani nie pozwala ustalić, czy Komisja Europejska wymagała aż tak szerokiej reguły, odnoszącej się do całości wynagrodzenia ww. osoby i wykluczającej możliwość jego proporcjonalnego rozliczenia.

Mając powyższe na uwadze, proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Jaka jest pełna i konkretna podstawa prawna – na poziomie prawa Unii Europejskiej, prawa krajowego, programu FENG, regulaminów naborów i umów o dofinansowanie – dla zasady, zgodnie z którą osoba pełniąca funkcję kierowniczą u beneficjenta nie może rozliczyć w kosztach bezpośrednich nawet wyodrębnionej i udokumentowanej części wynagrodzenia za wykonywanie wyłącznie prac B+R?
2. Na jakie dokładnie dokumenty Komisji Europejskiej powołują się instytucja zarządzająca FENG, NCBR i PARP? Proszę podać numery, daty, sygnatury i rodzaj dokumentów, pełne brzmienie właściwego ustalenia lub zalecenia, informację o jego wiążącym albo niewiążącym charakterze oraz udostępnić kopie raportu audytowego, korespondencji, uzgodnień i dokumentów potwierdzających sposób zamknięcia zalecenia.
3. Czy Komisja Europejska wprost zażądała, aby całe wynagrodzenie każdej osoby pełniącej jakąkolwiek funkcję kierowniczą u beneficjenta było finansowane z kosztów pośrednich również wtedy, gdy osoba ta nie zarządza projektem, nie zatwierdza jego wydatków ani dokumentów i wykonuje w nim wyłącznie zadania naukowe? Jeżeli nie, która polska instytucja podjęła decyzję o takim rozszerzeniu i na podstawie jakiej analizy prawnej oraz finansowej?
4. W jaki sposób ministerstwo godzi tę regułę z ogólnymi „Wytycznymi dotyczącymi kwalifikowalności wydatków na lata 2021–2027”, które przewidują wyodrębnianie zadań projektowych i proporcjonalne kwalifikowanie wynagrodzenia stosownie do faktycznego zaangażowania, a koszty pośrednie określają jako koszty, których nie można bezpośrednio przypisać do głównego celu projektu? Jak reguła ta ma się do art. 25 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, do którego odwołuje się Przewodnik FENG?
5. Czy samo zajmowanie stanowiska lub pełnienie funkcji organizacyjnej jest według instytucji zarządzającej wystarczające do uznania całej pracy tej osoby za koszt pośredni, czy też konieczne jest ustalenie rzeczywiście wykonywanych czynności? Proszę wskazać obiektywne i weryfikowalne kryteria kwalifikowania osoby do „kadry zarządzającej”.
6. Które funkcje w uczelniach, instytutach PAN i instytutach badawczych są objęte omawianym zakazem? Proszę przedstawić katalog wraz z uzasadnieniem dotyczącym co najmniej: rektora, prorektora, dziekana, prodziekana, dyrektora i zastępcy dyrektora instytutu, kierownika katedry, zakładu, laboratorium, pracowni lub zespołu badawczego. Czy ministerstwo rozróżnia osoby uprawnione do reprezentowania jednostki od osób pełniących wewnętrzne funkcje naukowe i organizacyjne bez prawa reprezentacji?
7. Jak należy rozumieć pojęcia „kierownik zarządzający”, „kierownik projektu”, „kierownik B+R” i „kierownik naukowy”? Czy osoba kierująca wyłącznie koncepcją naukową, metodyką i wykonaniem badań – podczas gdy budżetem, zakupami, sprawozdawczością i administracją zajmuje się odrębny personel – ma być automatycznie traktowana jak personel zarządzający?
8. Dlaczego karty czasu pracy lub równoważna ewidencja wskazująca datę, liczbę godzin, zadanie i rodzaj wykonanej czynności, uzupełniona zakresem obowiązków, protokołami badań, dziennikiem laboratoryjnym, zbiorami danych, raportami i rezultatami, nie miałaby stanowić wystarczającego dowodu odrębnej pracy B+R? Jakie dodatkowe zabezpieczenia lub dokumenty ministerstwo uznałoby za wystarczające?
9. Na czym dokładnie ma polegać groźba podwójnego finansowania w przypadku, gdy do kosztów bezpośrednich przypisuje się jedynie wynagrodzenie za udokumentowane godziny pracy naukowej, a żadna godzina zarządzania, nadzoru, koordynacji ani administracji nie jest wykazywana bezpośrednio? Proszę przedstawić konkretny przykład liczbowy pokazujący, w którym miejscu ten sam wydatek jest finansowany dwukrotnie.
10. Czy metodologia ustalenia 25-procentowej stawki ryczałtowej kosztów pośrednich obejmowała całe wynagrodzenia osób pełniących funkcje kierownicze, w tym część odpowiadającą ich pracy naukowej? Jeżeli tak, proszę ujawnić metodologię, próbę danych, założenia, sposób traktowania pracy mieszanej oraz dokument zatwierdzający tę metodologię przez Komisję Europejską. Jeżeli nie, na jakiej podstawie przyjmuje się, że udokumentowana praca naukowa tej osoby jest już finansowana ryczałtem?
11. Dlaczego w dokumentacji FENG dopuszcza się proporcjonalne rozliczanie wykorzystania aparatury, budynków, wartości niematerialnych i prawnych, materiałów oraz innych zasobów, natomiast odmawia się proporcjonalnego rozliczenia czasu pracy człowieka, mimo że może on być dokumentowany z co najmniej porównywalną dokładnością?
12. Jakie jest merytoryczne uzasadnienie różnego traktowania tej samej osoby w zależności od tego, czy funkcję kierownika katedry lub inną funkcję kierowniczą pełni u beneficjenta, czy w podmiocie niebędącym beneficjentem? W jaki sposób takie zróżnicowanie pozostaje związane z charakterem czynności wykonywanych w projekcie i zasadą równego traktowania beneficjentów oraz personelu?
13. Czy przeprowadzono ocenę skutków tej interpretacji dla uczelni, instytutów PAN, instytutów badawczych i jakości projektów FENG? Proszę podać liczbę projektów lub wniosków, w których zakwestionowano albo nakazano przenieść wynagrodzenia takich osób do kosztów pośrednich, łączną wartość tych wynagrodzeń oraz liczbę przypadków, w których konieczna była zmiana składu zespołu, rezygnacja eksperta lub zmiana funkcji organizacyjnej.
14. Czy oceniono, czy finansowanie całego wynagrodzenia naukowca z ograniczonego ryczałtu kosztów pośrednich nie wypiera środków potrzebnych na wynagrodzenia personelu zarządzającego i administracyjnego, delegacje, media, utrzymanie powierzchni, usługi telekomunikacyjne, ochronę, sprzątanie, materiały biurowe oraz informację i promocję? Jak beneficjent ma pokryć te koszty, gdy wynagrodzenie jednego kluczowego eksperta pochłania znaczną część albo całość ryczałtu?
15. Czy przed przyjęciem tej interpretacji przeprowadzono konsultacje z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, Konferencją Rektorów Akademickich Szkół Polskich, Polską Akademią Nauk, Radą Główną Instytutów Badawczych oraz reprezentacją beneficjentów FENG? Proszę przedstawić daty, uczestników, zgłoszone uwagi i sposób ich rozpatrzenia.
16. Czy ministerstwo zamierza zmienić lub doprecyzować dokumentację FENG w taki sposób, aby wynagrodzenie za rzeczywiste czynności zarządcze i administracyjne było finansowane z kosztów pośrednich, natomiast możliwa była kwalifikacja w kosztach bezpośrednich odrębnej części wynagrodzenia za udokumentowane prace B+R – pod warunkiem wyraźnego rozdzielenia obowiązków, ewidencji czasu pracy, zakazu pokrywania się godzin, potwierdzenia wykonania rezultatów i braku kompetencji do administracyjnego zatwierdzania własnych kosztów?
17. Jakie zasady przejściowe zostaną zastosowane wobec projektów już złożonych, ocenionych lub realizowanych na podstawie wcześniejszej interpretacji? Czy beneficjenci otrzymają możliwość bezpiecznej korekty budżetu i składu zespołu bez sankcji, obniżenia oceny, rozwiązania umowy lub uznania dotychczas poniesionych kosztów za niekwalifikowalne?
18. Czy analogiczna interpretacja jest stosowana lub planowana w innych programach i naborach finansowanych z funduszy europejskich? Proszę przedstawić ich wykaz oraz wskazać termin opublikowania jednolitej, wiążącej i wystarczająco szczegółowej interpretacji, która rozróżni formalną funkcję w organizacji od faktycznego rodzaju czynności wykonywanych w projekcie.

Proszę o udzielenie odrębnej odpowiedzi na każde z powyższych pytań oraz o dołączenie dokumentów i analiz, na które powołują się ministerstwo, NCBR i PARP. Ze względu na trwające nabory i realizację projektów FENG sprawa wymaga pilnego, jednolitego i publicznego wyjaśnienia.

Z poważaniem

Poseł na Sejm RP

Piotr Uruski