Interpelacja w sprawie zwiększenia efektywności gospodarowania nieruchomościami publicznymi poprzez modernizację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami

Szanowny Panie Ministrze,

jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym, kierując się zasadami prawidłowego, racjonalnego i efektywnego zarządzania majątkiem publicznym. Jednym z podstawowych instrumentów gospodarowania nieruchomościami jest ich sprzedaż, która umożliwia zagospodarowanie zbędnych lub niewykorzystywanych składników majątkowych, wspiera lokalne procesy inwestycyjne, a także stanowi istotne źródło dochodów własnych samorządów.

Dochody uzyskiwane ze sprzedaży nieruchomości pozwalają jednostkom samorządu terytorialnego finansować inwestycje oraz wykonywać zadania publiczne oczekiwane przez mieszkańców. Z tego względu sprawność procedur sprzedaży nieruchomości ma znaczenie nie tylko dla gospodarki nieruchomościami, ale również dla możliwości realizacji lokalnych planów rozwojowych i inwestycyjnych.

Zasady zbywania nieruchomości należących do Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Szczegółowy sposób przeprowadzania przetargów i rokowań reguluje natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. Oba akty pozostają podstawą organizowania postępowań dotyczących sprzedaży nieruchomości publicznych.

Blisko trzydzieści lat stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na dokonanie oceny praktycznych skutków obowiązujących rozwiązań. W tym okresie zasadniczo zmieniły się realia rynku nieruchomości, sposób komunikowania się administracji z obywatelami, zakres cyfryzacji usług publicznych oraz oczekiwania uczestników rynku dotyczące sprawności i przewidywalności procedur.

Obowiązujące rozwiązania realizują istotne cele związane z jawnością, konkurencyjnością, ochroną praw uczestników postępowań oraz bezpieczeństwem gospodarowania mieniem publicznym. Doświadczenia jednostek samorządu terytorialnego wskazują jednak na potrzebę przeanalizowania niektórych regulacji pod kątem zwiększenia efektywności procedur, bez ograniczania ich przejrzystości i dostępności.

Zasadne wydaje się zatem podjęcie kompleksowych prac legislacyjnych dotyczących modernizacji przepisów regulujących zbywanie nieruchomości publicznych, z uwzględnieniem doświadczeń samorządów, które stosują te regulacje w codziennej praktyce.

1. Zasady dotyczące wadium

Jednym z problemów występujących podczas organizowania przetargów jest brak konsekwencji prawnych wobec uczestnika, który wniósł wadium, został dopuszczony do przetargu, ale następnie nie podjął rzeczywistych czynności zmierzających do nabycia nieruchomości.

Obowiązujące przepisy przewidują możliwość zatrzymania wadium przede wszystkim w sytuacji, w której osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie przystąpi bez usprawiedliwienia do zawarcia umowy w miejscu i terminie wskazanym przez organizatora przetargu. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organizator może wówczas odstąpić od zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi.

Jednocześnie ustawa oraz przepisy wykonawcze nie przewidują analogicznych konsekwencji wobec osoby, która:

1. wniosła wadium i została dopuszczona do przetargu, ale nie stawiła się na jego przeprowadzenie;
2. pojawiła się w miejscu organizowania przetargu, lecz nie przystąpiła do niego;
3. została dopuszczona do udziału w przetargu, ale nie złożyła żadnego postąpienia.

W takich przypadkach organizator przetargu jest co do zasady zobowiązany do zwrotu wadium, mimo że poniósł koszty przygotowania dokumentacji, publikacji ogłoszeń, powołania i pracy komisji przetargowej oraz organizacji całego postępowania. Rozporządzenie przewiduje zwrot wadium m.in. po zamknięciu, unieważnieniu albo zakończeniu przetargu wynikiem negatywnym.

Z doświadczeń samorządów wynika, że zdarzają się przypadki zgłaszania udziału w przetargu bez rzeczywistego zamiaru nabycia nieruchomości. Uczestnik może wpłacić wadium, a następnie bez konsekwencji nie przystąpić do przetargu albo nie podjąć licytacji.

Taka sytuacja może wpływać na zachowanie pozostałych potencjalnych nabywców, którzy na podstawie liczby wpłaconych wadiów oceniają poziom zainteresowania nieruchomością. Może również prowadzić do zakończenia przetargu wynikiem negatywnym, pomimo wcześniejszego formalnego zgłoszenia uczestników.

Nie chodzi przy tym o automatyczne zatrzymywanie wadium w każdym przypadku nieobecności uczestnika. Konieczne byłoby uwzględnienie sytuacji losowych, zdarzeń niezależnych od uczestnika oraz możliwości przedstawienia uzasadnionego usprawiedliwienia.

Rozważenia wymaga jednak wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym organizator przetargu mógłby zatrzymać całość albo określoną część wadium w przypadku:

1. nieusprawiedliwionego niestawienia się uczestnika na przetargu;
2. nieusprawiedliwionego nieprzystąpienia do przetargu;
3. niepodjęcia licytacji pomimo wcześniejszego skutecznego zgłoszenia i dopuszczenia do udziału.

Możliwym rozwiązaniem byłoby również rozróżnienie dwóch funkcji wadium. Jedna część mogłaby nadal stanowić zabezpieczenie zawarcia umowy przez osobę ustaloną jako nabywca, natomiast druga – w rozsądnej wysokości – mogłaby zabezpieczać faktyczne przystąpienie uczestnika do przetargu.

Takie rozwiązanie powinno zostać skonstruowane proporcjonalnie, z poszanowaniem praw uczestników oraz możliwością usprawiedliwienia nieobecności. Jego celem nie byłoby zwiększanie dochodów organizatora przetargu, lecz zapewnienie, aby zgłoszenie uczestnictwa było składane przez osoby rzeczywiście zainteresowane nabyciem nieruchomości.

Wprowadzenie odpowiednich mechanizmów mogłoby zwiększyć wiarygodność uczestników, ograniczyć liczbę bezskutecznych przetargów oraz zmniejszyć koszty ponoszone przez jednostki samorządu terytorialnego.

2. Analiza terminów obowiązujących w procedurze sprzedaży nieruchomości

Poszczególne terminy wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych pełnią ważną funkcję gwarancyjną. Zapewniają jawność postępowania, możliwość skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, odpowiedni czas na zapoznanie się z warunkami sprzedaży oraz przygotowanie potencjalnych nabywców do udziału w przetargu.

Jednocześnie łączne zastosowanie wszystkich terminów powoduje, że procedura sprzedaży nieruchomości może trwać wiele miesięcy. Od momentu podjęcia decyzji o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży konieczne jest między innymi przygotowanie wyceny i dokumentacji, sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, zachowanie terminu na zgłoszenie roszczeń przez osoby uprawnione, przygotowanie i publikacja ogłoszenia o przetargu, a następnie przeprowadzenie samego postępowania.

W praktyce od rozpoczęcia procedury do przeprowadzenia pierwszego przetargu może upłynąć około sześciu miesięcy. W przypadku przetargu zakończonego wynikiem negatywnym oraz konieczności organizowania kolejnych postępowań okres sprzedaży może wydłużyć się do kilkunastu miesięcy.

Tak długi czas ma wpływ na skuteczność gospodarowania nieruchomościami. W trakcie prowadzenia procedury mogą zmieniać się:

1. ceny i poziom popytu na rynku nieruchomości;
2. koszty finansowania inwestycji;
3. możliwości ekonomiczne potencjalnych nabywców;
4. uwarunkowania gospodarcze i inwestycyjne;
5. wartość nieruchomości;
6. potrzeby budżetowe jednostki samorządu terytorialnego.

Długotrwałość postępowania może powodować utratę zainteresowania inwestora, który nie jest w stanie przez wiele miesięcy oczekiwać na możliwość nabycia nieruchomości. Może również prowadzić do konieczności aktualizacji dokumentacji lub operatu szacunkowego oraz generować dodatkowe koszty po stronie samorządu.

Zasadne wydaje się zatem przeprowadzenie szczegółowej analizy każdego z obowiązujących terminów i ustalenie, które z nich są niezbędne dla ochrony praw uczestników, a które mogą zostać skrócone bez naruszenia zasad jawności, konkurencyjności i bezpieczeństwa obrotu.

Celem zmian nie powinno być rezygnowanie z gwarancji przewidzianych w ustawie, lecz osiągnięcie właściwej równowagi między ochroną interesu publicznego i praw uczestników a sprawnością gospodarowania nieruchomościami.

3. Dostosowanie terminów do cyfryzacji administracji publicznej

Obowiązujące rozwiązania dotyczące zbywania nieruchomości były tworzone w realiach, w których dominującą formą przekazywania informacji były ogłoszenia zamieszczane na tablicach ogłoszeń oraz publikowane w prasie.

Obecnie informacje dotyczące sprzedaży nieruchomości są publikowane przede wszystkim w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronach internetowych jednostek samorządu terytorialnego oraz za pomocą innych elektronicznych kanałów komunikacji.

Informacja o przetargu może zostać udostępniona szerokiemu kręgowi potencjalnych zainteresowanych praktycznie bezpośrednio po jej publikacji. Elektroniczne formy komunikacji umożliwiają również szybsze przekazywanie dokumentów, zadawanie pytań, dokonywanie zgłoszeń oraz kontaktowanie się z organizatorem postępowania.

Rozwój cyfryzacji administracji uzasadnia zatem ponowną ocenę długości części terminów ustawowych i wykonawczych. Skrócenie odpowiednio wybranych terminów nie musi prowadzić do ograniczenia jawności procedury, jeżeli informacja nadal będzie udostępniana powszechnie, w sposób przejrzysty i umożliwiający realne przygotowanie się do udziału w przetargu.

4. Sprawność organizowania kolejnych przetargów

W praktyce nie każda nieruchomość zostaje sprzedana w pierwszym przetargu. Brak rozstrzygnięcia może wynikać między innymi z sytuacji rynkowej, ceny wywoławczej, specyfiki nieruchomości, jej przeznaczenia lub czasowego braku zainteresowania inwestorów.

W takich przypadkach jednostka samorządu terytorialnego musi organizować kolejne postępowania, ponosząc ponownie koszty przygotowania i obsługi przetargu.

Zasadne wydaje się przeanalizowanie, czy okresy pomiędzy kolejnymi przetargami oraz związane z nimi obowiązki organizacyjne mogą zostać uproszczone lub skrócone, zwłaszcza gdy nie zmieniają się istotne warunki sprzedaży nieruchomości.

Usprawnienie kolejnych postępowań pozwoliłoby samorządom szybciej reagować na zmianę sytuacji rynkowej, dostosowywać warunki sprzedaży oraz ponownie kierować ofertę do potencjalnych nabywców.

5. Dalsza cyfryzacja procedur przetargowych

Kompleksowy przegląd przepisów powinien obejmować również możliwość rozszerzenia elektronicznych form prowadzenia postępowań.

Rozważenia wymagają w szczególności:

1. elektroniczne zgłoszenia do przetargów;
2. elektroniczne składanie wymaganych dokumentów;
3. elektroniczna komunikacja z uczestnikami;
4. elektroniczne potwierdzanie wniesienia wadium;
5. możliwość organizowania przetargów w formie elektronicznej;
6. stworzenie jednolitych standardów publikowania informacji o nieruchomościach przeznaczonych do sprzedaży.

Rozwiązania te mogłyby zwiększyć dostępność przetargów dla osób spoza miejscowości, w której znajduje się nieruchomość, ograniczyć koszty organizacyjne oraz poszerzyć krąg potencjalnych nabywców.

Cyfryzacja powinna być jednak wdrażana przy zachowaniu odpowiednich zasad identyfikacji uczestników, ochrony danych, bezpieczeństwa technicznego oraz dokumentowania przebiegu postępowania.

6. Potrzeba kompleksowego przeglądu przepisów

Problemy dotyczące wadium i terminów stanowią przykłady zagadnień ujawniających się podczas stosowania przepisów przez jednostki samorządu terytorialnego.

Zamiast wprowadzania pojedynczych, nieskoordynowanych zmian zasadne wydaje się przeprowadzenie kompleksowego przeglądu przepisów dotyczących zbywania nieruchomości publicznych.

Przegląd ten powinien obejmować w szczególności:

1. funkcję i zasady zwrotu wadium;
2. konsekwencje nieprzystąpienia do przetargu;
3. długość poszczególnych terminów;
4. zasady organizowania kolejnych przetargów;
5. zakres obowiązków publikacyjnych;
6. możliwość prowadzenia postępowań elektronicznych;
7. dostosowanie procedur do rodzaju, wartości i przeznaczenia nieruchomości;
8. koszty organizowania przetargów ponoszone przez podmioty publiczne;
9. przyczyny postępowań kończących się wynikiem negatywnym.

Celem przeglądu powinno być wypracowanie rozwiązań odpowiadających obecnym realiom funkcjonowania administracji i rynku nieruchomości, przy zachowaniu zasad jawności, równego dostępu do przetargów, konkurencyjności, ochrony interesu publicznego oraz bezpieczeństwa obrotu.

7. Wykorzystanie doświadczeń jednostek samorządu terytorialnego

Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami bezpośrednio odpowiedzialnymi za praktyczne stosowanie przepisów dotyczących zbywania nieruchomości komunalnych. Dysponują wiedzą o rzeczywistym czasie trwania postępowań, kosztach ich organizowania, przyczynach negatywnych wyników przetargów oraz zachowaniach uczestników.

Zasadne jest zatem, aby ewentualne prace legislacyjne były prowadzone z udziałem przedstawicieli strony samorządowej, w szczególności organizacji reprezentowanych w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

W ramach konsultacji możliwe byłoby zebranie danych dotyczących między innymi:

1. średniego czasu trwania procedur sprzedaży nieruchomości;
2. liczby przetargów zakończonych wynikiem negatywnym;
3. liczby uczestników, którzy wnieśli wadium, lecz nie przystąpili do przetargu;
4. kosztów organizowania bezskutecznych postępowań;
5. barier ograniczających możliwość pełnej cyfryzacji procedur;
6. propozycji skrócenia terminów bez ograniczenia jawności postępowań.

Pozwoliłoby to na przygotowanie zmian opartych nie tylko na analizie prawnej, lecz również na danych i doświadczeniach podmiotów stosujących ustawę w praktyce.

W związku z powyższym zwracam się z prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy Ministerstwo Rozwoju i Technologii prowadzi lub planuje przeprowadzenie kompleksowej analizy przepisów regulujących zbywanie nieruchomości publicznych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami?
2. Czy ministerstwo rozważa przygotowanie kompleksowej nowelizacji przepisów dotyczących sprzedaży nieruchomości publicznych, uwzględniającej doświadczenia jednostek samorządu terytorialnego wynikające z wieloletniego stosowania ustawy?
3. Czy ministerstwo analizowało skalę przypadków, w których osoby wnoszące wadium nie stawiają się na przetargu albo nie podejmują licytacji?
4. Czy rozważane jest wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego zatrzymanie całości albo części wadium w przypadku nieusprawiedliwionego nieprzystąpienia uczestnika do przetargu?
5. Czy ministerstwo rozważa rozdzielenie funkcji wadium na zabezpieczenie faktycznego przystąpienia do przetargu oraz zabezpieczenie zawarcia umowy przez osobę ustaloną jako nabywca?
6. Czy ministerstwo planuje przeprowadzenie analizy poszczególnych terminów obowiązujących w procedurze sprzedaży nieruchomości publicznych pod kątem możliwości ich skrócenia przy zachowaniu zasad jawności, konkurencyjności i ochrony praw uczestników?
7. Czy analizowana jest możliwość skrócenia lub uproszczenia procedur organizowania kolejnych przetargów po zakończeniu poprzedniego postępowania wynikiem negatywnym?
8. Czy ministerstwo prowadzi prace dotyczące dalszej cyfryzacji procedur związanych ze zbywaniem nieruchomości publicznych, w tym możliwości organizowania przetargów w formie elektronicznej?
9. Czy ministerstwo planuje przeprowadzenie konsultacji z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organizacjami samorządowymi w celu zebrania informacji o praktycznych problemach związanych ze stosowaniem ustawy?
10. Czy ministerstwo rozważa powołanie zespołu roboczego z udziałem przedstawicieli administracji rządowej i samorządowej, którego zadaniem byłoby przygotowanie propozycji modernizacji przepisów dotyczących zbywania nieruchomości publicznych?
11. Czy w przypadku braku obecnie prowadzonych prac ministerstwo rozważy ich rozpoczęcie oraz wskazanie przewidywanego harmonogramu analiz i konsultacji?

Zwracam się z uprzejmą prośbą o przedstawienie stanowiska ministerstwa w powyższym zakresie oraz poinformowanie, czy planowane jest podjęcie inicjatywy legislacyjnej zmierzającej do zwiększenia efektywności gospodarowania nieruchomościami publicznymi poprzez modernizację ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych.