Interpelacja w sprawie potrzeby wypracowania jednolitych wytycznych dla RDOŚ i parków narodowych, dotyczących granic ingerencji tych organów w dokumenty planistyczne gmin położonych w otulinach parków narodowych i obszarach chronionego krajobrazu, na przykładzie sytuacji mieszkańców Waksmunda w gm. Nowy Targ

Szanowna Pani Minister!

Sprawa dotyczy przede wszystkim projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ dla obszaru „Waksmund 3/Wielka Góra“, którego uzgodnienia odmówiły dwa organy:

1) dyrektor Gorczańskiego Parku Narodowego – postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2026 r., znak PNE-432-32/23.KC;
2) regionalny dyrektor ochrony środowiska w Krakowie – postanowieniem z dnia 4 maja 2026 r., znak OP.610.6.12.2023.AD.1.

Na oba rozstrzygnięcia gmina Nowy Targ, działając również w związku z postulatem mieszkańców Waksmunda, wniosła obszerne zażalenia.

Zażalenie dotyczące GPN zostało skierowane do Ministra Klimatu i Środowiska i zawiera wniosek o uchylenie postanowienia oraz uzgodnienie projektu studium, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem rzeczywistego stanu terenu, wcześniejszych pozytywnych uzgodnień WZ, pozwoleń na budowę i faktycznego przebiegu korytarzy ekologicznych.

Zażalenie dotyczące RDOŚ zostało natomiast skierowane do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za pośrednictwem RDOŚ. Gmina domaga się w nim uchylenia odmowy i uzgodnienia projektu studium albo ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem rzeczywistego charakteru terenu, istniejącej zabudowy, WZ, pozwoleń na budowę, korytarzy ekologicznych oraz relacji terenu do GPN, Natura 2000 i Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Nie zwracam się do Ministra o ingerowanie w kompetencje organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie RDOŚ. Zwracam się natomiast – w zakresie kompetencji Ministra dotyczących ochrony przyrody, nadzoru nad parkami narodowymi oraz nadzoru nad Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska – o systemową analizę tej sprawy oraz ocenę, czy praktyka stosowana wobec mieszkańców Waksmunda odpowiada celom i granicom przepisów ochrony przyrody. Minister kieruje działem środowisko obejmującym m.in. ochronę przyrody, w tym w parkach narodowych, a właściwy Departament Ochrony Przyrody prowadzi sprawy nadzoru nad GDOŚ i parkami narodowymi.

I. Dwa organy – ten sam skutek: faktyczne zablokowanie zmiany studium

Szczególne zaniepokojenie budzi fakt, że dwa różne organy ochrony przyrody, opierając swoje stanowiska częściowo na odmiennych podstawach, dochodzą do tego samego rezultatu – odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium umożliwiającego uporządkowany rozwój obszaru „Waksmund 3/Wielka Góra“.

Jednocześnie z dokumentacji wynika, że obszar ten:

– nie jest terenem dziewiczym;
– jest od dziesięcioleci użytkowany rolniczo;
– jest częściowo zabudowany;
– posiada istniejące drogi;
– został objęty podziałami geodezyjnymi;
– w jego granicach wydawano pozwolenia na budowę;
– a wcześniejsze warunki zabudowy były w części pozytywnie uzgadniane przez dyrektora GPN.

Zażalenie na postanowienie RDOŚ wskazuje ponadto, że zmiana studium ma służyć właśnie uporządkowaniu sposobu zagospodarowania, a nie otwieraniu dziewiczego terenu pod przypadkową zabudowę.

II. Korytarz ekologiczny – zasadnicza wątpliwość faktyczna

Zarówno w sprawie GPN, jak i w argumentacji związanej z RDOŚ pojawia się kwestia korytarza ekologicznego.

Zażalenie dotyczące GPN wskazuje, że nie przedstawiono precyzyjnej mapy korytarza, jego szerokości, punktów wejścia i wyjścia ani rzeczywistych tras migracyjnych przez tereny przeznaczone pod zabudowę.

Co więcej, plan ochrony Gorczańskiego Parku Narodowego, opisując połączenie Gorców z Kotliną Orawsko-Nowotarską, Tatrami i Spiszem przez dolinę Dunajca, wskazuje Ostrowsko, Łopuszną, Harklową i Knurów, nie wymieniając Waksmunda.

Zażalenie gminy wprost wskazuje również, że mapa kierunków powiązań ekologicznych GPN pokazuje powiązania w innych lokalizacjach, a nie na obszarze Wielkiej Góry objętym procedurą „Waksmund 3“.

W tej sytuacji powstaje zasadnicze pytanie, czy tak daleko idące ograniczenie sposobu wykorzystania prywatnych nieruchomości może być oparte na materiałach ogólnych, takich jak ECONET czy CORINE, bez lokalnego i aktualnego wykazania przebiegu korytarza.

III. Wcześniejsze pozytywne uzgodnienia GPN

Szczególnego znaczenia nabiera okoliczność, że dyrektor GPN wcześniej pozytywnie uzgadniał warunki zabudowy w granicach tego samego obszaru.

W dokumentacji wskazano m.in. działki 6318/1 i 6245/5.

Zażalenie podkreśla, że późniejsze pozwolenia na budowę były poprzedzone procedurami WZ, w których organ ochrony przyrody akceptował możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej.

Powstaje wobec tego pytanie systemowe:

Jak obywatel ma działać w zaufaniu do państwa, jeżeli ten sam organ najpierw formalnie akceptuje zabudowę na określonym obszarze, a następnie uznaje ten sam obszar za wymagający daleko idącego ograniczenia zabudowy ze względu na korytarz ekologiczny?

IV. Południowomałopolski Obszar Chronionego Krajobrazu

W przypadku RDOŚ istotnym elementem odmowy jest położenie „Waksmund 3“ w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Zażalenie gminy wskazuje jednak, że RDOŚ nie wskazał konkretnego zakazu z § 3 ust. 1 uchwały Nr XX/274/20, który miałby zostać naruszony przez zmianę studium.

Szczególnego znaczenia nabiera to w świetle faktu, że Zespół Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego, który sprawuje nadzór nad tym obszarem, pozytywnie zaopiniował projekt i stwierdził, że zmiana studium nie narusza zakazów zawartych w uchwale dotyczącej Południowomałopolskiego OChK.

Powstaje więc pytanie, jak należy interpretować sytuację, w której organ sprawujący nadzór nad OChK stwierdza brak naruszenia jego zakazów, a RDOŚ dochodzi do wniosku prowadzącego do odmowy uzgodnienia.

V. Ochrona terenów otwartych nie jest tożsama z zakazem zabudowy

Zażalenie dotyczące RDOŚ zwraca uwagę na bardzo istotne rozróżnienie.

§ 2 uchwały dotyczącej Południowomałopolskiego OChK zawiera ustalenia czynnej ochrony ekosystemów, w tym ochronę terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych.

Nie jest to zakaz wszelkiej nowej zabudowy.

Zażalenie wskazuje, że katalog konkretnych zakazów znajduje się w § 3 ust. 1, natomiast § 3 ust. 8 wprost przewiduje możliwość zmiany przeznaczenia terenów w dokumentach planistycznych, jeżeli zostanie wykazany brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru.

Wymaga więc oceny, czy prawidłową praktyką jest wykorzystywanie ogólnych kierunkowych ustaleń dotyczących ochrony krajobrazu jako podstawy prowadzącej w praktyce do eliminowania terenów spod zabudowy.

VI. Zadrzewienia – ochrona elementu przyrodniczego a zakaz zabudowy

Analogiczna wątpliwość dotyczy zadrzewień.

Uchwała Nr XX/274/20 zakazuje likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, ale nie ustanawia przez to generalnego zakazu przeznaczania pod zabudowę całych nieruchomości, na których takie zadrzewienia występują.

Sama uchwała przewiduje również wyjątki oraz rozwiązania pozwalające na zachowanie funkcji przyrodniczej zadrzewień.

Powstaje więc pytanie, czy standardem działania organów ochrony środowiska nie powinno być w pierwszej kolejności stosowanie środków proporcjonalnych, np.:

– ochrony konkretnych zadrzewień;
– linii zabudowy;
– obowiązku zachowania pasów zieleni;
– zwiększonej powierzchni biologicznie czynnej;
– ograniczenia parametrów zabudowy;

zamiast wyłączania całych obszarów z możliwości zagospodarowania.

VII. Europejska Konwencja Krajobrazowa

Zażalenie na postanowienie RDOŚ wskazuje również na wykorzystywanie Europejskiej Konwencji Krajobrazowej jako argumentu przemawiającego przeciwko zmianie studium.

Tymczasem zażalenie zwraca uwagę, że konwencja ma charakter ogólny i programowy, nie ustanawia konkretnego zakazu zabudowy mieszkaniowej, a sama definicja krajobrazu uwzględnia zarówno czynniki przyrodnicze, jak i ludzkie.

Również w tym przypadku zasadne jest pytanie, czy dokument kierunkowy może być wykorzystywany w sposób prowadzący do faktycznego ustanawiania ograniczenia, którego nie przewiduje konkretny przepis prawa.

VIII. Natura 2000 i rzeczywista skala oddziaływania

Zażalenia wskazują również na problem posługiwania się argumentem dotyczącym obszarów Natura 2000 bez wykazania konkretnego mechanizmu oddziaływania.

W zażaleniu dotyczącym GPN podniesiono, że obszary „Ostoja Gorczańska“ i „Gorce“ nie graniczą bezpośrednio z terenem, natomiast wskazywany obszar związany z Dunajcem znajduje się poza granicami „Waksmund 3“; organ nie wykazał przy tym konkretnego mechanizmu negatywnego oddziaływania.

Nie chodzi zatem o kwestionowanie ochrony Natura 2000, lecz o konieczność wykazania związku przyczynowego pomiędzy konkretnym ustaleniem studium a konkretnym zagrożeniem dla przedmiotu ochrony.

IX. Argument dotyczący rezerw terenów budowlanych

Szczególne wątpliwości budzi także argument dotyczący rzekomej wystarczającej ilości terenów budowlanych w gminie Nowy Targ.

Zażalenie na postanowienie RDOŚ wskazuje, że organ wkroczył w ocenę polityki przestrzennej gminy, odnosząc się do rezerw terenów budowlanych w całej gminie.

Problem ma również wymiar praktyczny.

Mieszkaniec Waksmunda posiadający działkę odziedziczoną po rodzicach czy dziadkach nie może zrealizować swojego prawa do zabudowy na cudzej nieruchomości położonej w innym sołectwie tylko dlatego, że statystycznie w bilansie całej gminy istnieje określona rezerwa terenów.

Pojawia się więc zasadnicze pytanie o granice kompetencji organów ochrony przyrody w ustalaniu, ile terenów budowlanych potrzebuje lokalna społeczność i gdzie powinny być one lokalizowane.

X. Pozytywne stanowiska innych właściwych organów

Zażalenia wskazują także, że projekt zmiany studium uzyskał pozytywne stanowiska lub uzgodnienia innych organów właściwych w określonych dziedzinach.

W przypadku materiału dotyczącego RDOŚ wymienione zostały m.in. ZPKWM, Wody Polskie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, burmistrz miasta Nowy Targ i starosta Nowotarski.

Nie oznacza to oczywiście, że stanowiska te wiążą RDOŚ czy GPN w zakresie ich własnych kompetencji.

Powinny jednak zostać rzeczywiście przeanalizowane jako element całokształtu materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli rozstrzygnięcie odmowne prowadzi do daleko idącego ograniczenia korzystania z prywatnych nieruchomości.

XI. Społeczny wymiar sprawy

Sprawa nie dotyczy pojedynczej inwestycji.

W obrębie „Waksmund 3“ mieszkańcy społecznie przeprowadzili działania związane z komasacją gruntów, podziałami nieruchomości i wydzieleniem dwóch dróg dojazdowych. Według dokumentacji działania te objęły ponad 80 mieszkańców.

Mieszkańcy działali przez lata w przekonaniu, że teren stanowi naturalny kierunek rozwoju miejscowości, tym bardziej że w granicach obszaru wydawano wcześniej decyzje i pozwolenia.

Skutkiem obecnych odmów nie jest więc wyłącznie ochrona pojedynczego elementu środowiska, ale praktyczne zamrożenie możliwości zagospodarowania nieruchomości dużej grupy obywateli.

W związku z powyższym zwracam się do Pani Minister o odpowiedź na następujące pytania:

1. Na jakim etapie znajduje się obecnie rozpoznanie zażalenia gminy Nowy Targ na postanowienie dyrektora GPN z 27 kwietnia 2026 r., znak PNE-432-32/23.KC?
2. Czy w ramach jego rozpoznania zostaną szczegółowo przeanalizowane wszystkie dowody przedstawione przez gminę, w tym mapy, dokumentacja istniejącej zabudowy, pozwolenia na budowę oraz wcześniejsze pozytywne uzgodnienia WZ?
3. Czy ministerstwo zweryfikuje, czy przez teren „Waksmund 3/Wielka Góra“ rzeczywiście przebiega korytarz ekologiczny uzasadniający odmowę uzgodnienia?
4. Czy w ramach tej analizy zostanie porównane stanowisko dyrektora GPN z literalną treścią obowiązującego planu ochrony GPN, który dla przedmiotowego kierunku połączenia ekologicznego wymienia Ostrowsko, Łopuszną, Harklową i Knurów, a nie Waksmund?
5. Czy ministerstwo zażąda od GPN wskazania korytarza na mapie w skali umożliwiającej identyfikację konkretnych nieruchomości oraz przedstawienia lokalnych badań potwierdzających jego funkcjonowanie?
6. Jak ministerstwo ocenia sytuację, w której dyrektor GPN wcześniej pozytywnie uzgadniał WZ w granicach tego samego obszaru, w tym dla działek wskazywanych w zażaleniu, a następnie odmawia uzgodnienia studium z uwagi na korytarz ekologiczny?
7. Czy wcześniejsze formalne stanowiska organu powinny być uwzględniane przy ocenie zasady zaufania obywatela do administracji oraz proporcjonalności późniejszych ograniczeń?
8. Czy ministerstwo podziela stanowisko, że samo położenie nieruchomości w otulinie parku narodowego nie oznacza automatycznego zakazu zabudowy, a organ powinien wykazać konkretny negatywny wpływ projektowanego zagospodarowania na ochronę przyrody parku?
9. Czy ministerstwo uważa za prawidłowe opieranie odmowy na regionalnych i małoskalowych materiałach ECONET lub CORINE bez jednoznacznego lokalnego wykazania przebiegu korytarza?
10. Czy ministerstwo przeanalizuje również stanowisko RDOŚ dotyczące „Waksmund 3“ w ramach swoich kompetencji nadzorczych i systemowych, bez ingerowania w kompetencję GDOŚ do rozpoznania zażalenia?
11. Jak ministerstwo ocenia stosowanie § 2 uchwały dotyczącej Południowomałopolskiego OChK jako argumentu przeciw zabudowie, skoro przepis dotyczący terenów otwartych mówi o ochronie przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych, a nie o generalnym zakazie zabudowy?
12. Czy zdaniem ministerstwa RDOŚ, odmawiając uzgodnienia, powinien wskazać konkretny zakaz z § 3 ust. 1 uchwały Nr XX/274/20, który narusza konkretne ustalenie studium?
13. Jak ministerstwo ocenia fakt, że ZPKWM pozytywnie zaopiniował „Waksmund 3“ i stwierdził brak naruszenia zakazów Południowomałopolskiego OChK?
14. Czy w przypadku ochrony zadrzewień właściwym i proporcjonalnym rozwiązaniem powinno być w pierwszej kolejności zastosowanie zapisów chroniących konkretne zadrzewienia, zamiast automatycznego eliminowania całej nieruchomości z możliwości zabudowy?
15. Czy ministerstwo podziela stanowisko, że Europejska Konwencja Krajobrazowa nie ustanawia samodzielnego generalnego zakazu zabudowy i nie może zastąpić konkretnej podstawy prawnej ograniczenia?
16. Jakie – zdaniem ministerstwa – są granice kompetencji RDOŚ i dyrektora parku narodowego w zakresie oceniania liczby rezerw terenów budowlanych, potrzeb mieszkaniowych mieszkańców i ogólnego modelu rozwoju przestrzennego gminy?
17. Czy organy ochrony przyrody mogą odmówić uzgodnienia dokumentu z tego powodu, że ich zdaniem gmina lub jej mieszkańcy posiadają już wystarczającą liczbę terenów budowlanych, jeżeli nie wykażą jednocześnie konkretnego negatywnego wpływu danego terenu na przedmiot ochrony?
18. Czy ministerstwo uważa, że w procedurach uzgodnieniowych powinno obowiązywać w pierwszej kolejności poszukiwanie rozwiązań proporcjonalnych i minimalizujących, takich jak linie zabudowy, ochrona zadrzewień, pasy migracyjne, ograniczenia ogrodzeń, powierzchnia biologicznie czynna czy zmniejszenie intensywności zabudowy, zamiast eliminowania całych obszarów z możliwości zagospodarowania?
19. Czy ministerstwo dostrzega potrzebę wypracowania jednolitych wytycznych dla RDOŚ i parków narodowych dotyczących granic ingerencji tych organów w dokumenty planistyczne gmin położonych w otulinach parków narodowych i obszarach chronionego krajobrazu?
20. Czy ministerstwo podejmie analizę, czy praktyka zastosowana w sprawie Waksmunda nie prowadzi w istocie do tworzenia ograniczeń wykraczających poza zakazy wynikające wprost z obowiązujących aktów prawnych?
21. Czy w ramach rozpoznania zażalenia dotyczącego GPN ministerstwo uwzględni społeczny charakter sprawy, wcześniejsze działania ponad 80 właścicieli nieruchomości oraz ich uzasadnione oczekiwania wynikające z wcześniejszych decyzji i uzgodnień?
22. Czy ministerstwo, po przeanalizowaniu sprawy, jest gotowe doprowadzić do merytorycznego spotkania przedstawicieli ministerstwa, GPN, GDOŚ/RDOŚ, gminy Nowy Targ oraz reprezentacji mieszkańców Waksmunda w celu ustalenia, czy ochronę przyrody można pogodzić z racjonalnym i uporządkowanym zagospodarowaniem tego terenu?

Mając na uwadze skalę sprawy oraz fakt, że dotyczy ona równolegle działania dyrektora Gorczańskiego Parku Narodowego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, zwracam się do Pani Minister o kompleksową analizę przedstawionej sytuacji.

W szczególności proszę o bardzo dokładne przeanalizowanie zażalenia gminy Nowy Targ na postanowienie dyrektora GPN z dnia 27 kwietnia 2026 r. i całego przedstawionego wraz z nim materiału dowodowego.

W odniesieniu do zażalenia na postanowienie RDOŚ, którego rozpoznanie należy do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie zwracam się o ingerencję w indywidualne postępowanie. Proszę jednak, w ramach kompetencji nadzorczych i systemowych Ministra, o przeanalizowanie problemów prawnych ujawnionych w tej sprawie, w szczególności zakresu kompetencji RDOŚ, sposobu stosowania przepisów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu oraz relacji między ochroną przyrody a samodzielnością planistyczną gminy. Departament Ochrony Przyrody MKiŚ prowadzi sprawy nadzoru ministra zarówno nad GDOŚ, jak i parkami narodowymi.

Zażalenie RDOŚ zawiera 29 szczegółowych zarzutów, obejmujących m.in. brak wskazania konkretnego zakazu uchwały OChK, pominięcie pozytywnego stanowiska ZPKWM, argumentację krajobrazową, kanalizację, rezerwy budowlane, korytarze ekologiczne, otulinę, Natura 2000, wcześniejsze pozwolenia i pozytywne uzgodnienia oraz zasadę proporcjonalności i samodzielności planistycznej gminy.

Zażalenie dotyczące GPN wskazuje natomiast m.in. na brak lokalnego wykazania przebiegu korytarza, niespójność z planem ochrony GPN, wcześniejsze pozytywne uzgodnienia WZ, w tym dla działek 6318/1 i 6245/5, brak wykazania występowania wskazywanych gatunków chronionych na terenach budowlanych oraz brak wykazania konkretnego negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku.

Nie chodzi w tej sprawie o osłabienie ochrony przyrody. Chodzi o ustalenie granicy, po przekroczeniu której ochrona przyrody przestaje polegać na stosowaniu konkretnych norm ochronnych, a zaczyna prowadzić do faktycznego tworzenia dodatkowych, niewynikających wprost z prawa zakazów zagospodarowania prywatnych nieruchomości.

Jeżeli istnieje konkretny walor przyrodniczy wymagający ochrony – powinien zostać wskazany i chroniony.

Jeżeli istnieje konkretny korytarz ekologiczny – powinien zostać wykazany na mapie i potwierdzony w terenie.

Jeżeli istnieją konkretne wartościowe zadrzewienia – powinny zostać zachowane.

Jeżeli istnieje ryzyko negatywnego oddziaływania – powinien zostać wykazany jego rzeczywisty mechanizm i zastosowane adekwatne środki minimalizujące.

Nie powinno natomiast dochodzić do sytuacji, w której suma ogólnych pojęć – „krajobraz“, „otulina“, „korytarz ekologiczny“, „rezerwy budowlane“, „zadrzewienia“ czy „antropopresja“ – staje się w praktyce substytutem konkretnej podstawy prawnej i prowadzi do zamrożenia możliwości rozwoju całej części miejscowości.

Dlatego zwracam się o analizę obu spraw również pod kątem spójności działania administracji rządowej, proporcjonalności stosowanych ograniczeń, ochrony zaufania obywateli do państwa oraz poszanowania samodzielności planistycznej gminy Nowy Targ.

Proszę o udzielenie szczegółowej odpowiedzi na powyższe pytania w trybie właściwym dla interpelacji poselskiej.

Z poważaniem

Ryszard Wilk
Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej