Interpelacja w sprawie ryzyka obchodzenia ustawy o ochronie sygnalistów przez formalnie neutralne instrumenty prawa pracy oraz skuteczności sankcji przewidzianych w ustawie

Szanowna Pani Minister, Szanowny Panie Ministrze,

zwracam się z interpelacją w sprawie praktycznego funkcjonowania ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów, w szczególności w zakresie ochrony przed działaniami odwetowymi podejmowanymi przy użyciu formalnie neutralnych instrumentów prawa pracy.

Problem ten ma istotne znaczenie systemowe. Ustawa o ochronie sygnalistów przewiduje zakaz działań odwetowych, odwrócony ciężar dowodu, roszczenia kompensacyjne oraz sankcje karne za stosowanie odwetu. Jednocześnie praktyka może ujawniać ryzyko, że działania odwetowe nie będą przybierały postaci jawnych represji, lecz będą maskowane jako reorganizacja, likwidacja stanowisk pracy, przeniesienie zadań do innych komórek organizacyjnych, zmiana struktury organizacyjnej, ograniczenie dostępu do narzędzi pracy albo rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn formalnie niedotyczących pracownika.

Dlatego też zwracam się z interpelacją w sprawie ryzyka praktycznego obchodzenia ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów przez stosowanie formalnie neutralnych instrumentów prawa pracy, w szczególności reorganizacji, likwidacji stanowisk pracy, przenoszenia zadań do innych komórek organizacyjnych oraz rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników.

W praktyce ochrony sygnalistów szczególnie istotne jest rozróżnienie między formalnym istnieniem mechanizmów ochronnych a ich realną skutecznością. Samo ustanowienie procedury zgłoszeń, kanału wewnętrznego, obowiązku działań następczych czy sankcji karnych nie przesądza jeszcze o tym, że sygnalista będzie skutecznie chroniony przed działaniami odwetowymi. Ryzyko pojawia się zwłaszcza wtedy, gdy działania wobec sygnalisty zostają przedstawione jako neutralne decyzje organizacyjne, kadrowe lub ekonomiczne.

Powstaje zatem istotna luka praktyczna: państwo deklaruje ochronę sygnalisty przed odwetem, ale w wielu przypadkach realna ochrona wymaga od sygnalisty prowadzenia kilku równoległych ścieżek: postępowania przed organem właściwym, postępowania przed sądem pracy lub sądem cywilnym, ewentualnego zawiadomienia karnego oraz samodzielnego zabezpieczania dowodów. Taki model może być zbyt wolny, kosztowny i niepewny, aby zapewnić realny efekt odstraszający wobec pracodawców stosujących działania odwetowe w sposób pośredni.

Szczególnej uwagi wymaga przy tym relacja ustawy o ochronie sygnalistów do ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Sama ustawa redukcyjna jest legalnym instrumentem prawa pracy i nie może być traktowana jako mechanizm podejrzany per se. Problem powstaje jednak wtedy, gdy rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn formalnie niedotyczących pracownika zostaje zastosowane wobec osoby, która wcześniej dokonała zgłoszenia lub uczestniczyła w obsłudze systemu zgłoszeń, a jednocześnie zadania tej osoby nie znikają z organizacji, lecz zostają przeniesione do innej komórki. W takim układzie konieczne jest zbadanie, czy nie dochodzi do pozornej reorganizacji, w której likwidacji ulega nie funkcja, lecz osoba objęta ochroną sygnalistyczną.

Nie przesądzając odpowiedzialności żadnego konkretnego podmiotu, wskazać należy, że w praktyce możliwy jest model, w którym pracodawca formalnie likwiduje stanowisko lub komórkę organizacyjną, przenosi zadania do innego działu, a następnie twierdzi, że nie doszło do odwetu, lecz wyłącznie do neutralnej reorganizacji. Problem ten jest szczególnie istotny wtedy, gdy dotyczy osób odpowiedzialnych za compliance, obsługę zgłoszeń wewnętrznych, szkolenia pracowników lub informowanie załogi o zewnętrznych kanałach zgłoszeń.

Wskazany problem ma także wymiar prewencyjny. Jeżeli pracownicy obserwują, że osoba odpowiedzialna za compliance, obsługę zgłoszeń lub informowanie o zewnętrznych kanałach zgłoszeń zostaje następnie zdegradowana, odcięta od narzędzi pracy, objęta porozumieniem rozwiązującym stosunek pracy albo wyprowadzona z organizacji pod pozorem reorganizacji, może to wywołać efekt mrożący wobec innych potencjalnych sygnalistów. Efekt mrożący nie wymaga formalnego zakazu zgłaszania naruszeń. Wystarczy, że organizacja wyśle czytelny sygnał: osoba, która obsługuje zgłoszenia albo sama sygnalizuje nieprawidłowości, traci pozycję, dostęp i stabilność zatrudnienia.

I. Problem luk egzekucyjnych

Ustawa o ochronie sygnalistów przewiduje sankcje karne za utrudnianie zgłoszenia, podejmowanie działań odwetowych, naruszenie poufności tożsamości sygnalisty oraz inne naruszenia obowiązków ustawowych. Jednak sama obecność sankcji w ustawie nie oznacza jeszcze ich skutecznego egzekwowania.

W praktyce pojawiają się pytania, czy organy państwa monitorują liczbę zawiadomień, wszczętych postępowań, umorzeń, aktów oskarżenia i wyroków w sprawach dotyczących przestępstw z ustawy o ochronie sygnalistów. Bez takich danych nie da się ocenić, czy sankcje mają realny efekt odstraszający, czy pozostają normą formalnie obowiązującą, lecz praktycznie martwą.

W obecnym modelu istnieje ryzyko funkcjonalnego desuetudo sankcji. Nie chodzi o klasyczne wygaśnięcie normy przez jej niestosowanie, lecz o jej praktyczną martwotę: sankcja formalnie obowiązuje, ale jest uruchamiana tak rzadko, tak wolno albo tak nieczytelnie, że nie wpływa realnie na zachowania pracodawców.

II. Pytania do ministra rodziny, pracy i polityki społecznej

W związku z przedmiotowym zagadnieniem zwracam się do Pani Minister z prośbą o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy ministerstwo analizowało ryzyko obchodzenia ustawy o ochronie sygnalistów przez stosowanie formalnie neutralnych instrumentów prawa pracy, takich jak reorganizacja, likwidacja stanowisk, zmiana struktury organizacyjnej, przenoszenie zadań do innych komórek albo rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn formalnie niedotyczących pracownika?
2. Czy ministerstwo planuje przygotowanie wytycznych dla pracodawców i Państwowej Inspekcji Pracy dotyczących oceny, kiedy reorganizacja, likwidacja stanowiska albo przeniesienie zadań może stanowić działanie odwetowe wobec sygnalisty?
3. Czy ministerstwo rozważa doprecyzowanie art. 12 ustawy o ochronie sygnalistów przez wyraźne wskazanie, że działaniem odwetowym może być także pozorna reorganizacja, likwidacja stanowiska przy zachowaniu zadań w organizacji, przeniesienie funkcji do innej komórki organizacyjnej albo faktyczne odcięcie sygnalisty od narzędzi pracy?
4. Czy ministerstwo rozważa przyznanie Państwowej Inspekcji Pracy wyraźnych kompetencji kontrolnych w zakresie przestrzegania zakazu działań odwetowych wobec sygnalistów w środowisku pracy?
5. Czy ministerstwo posiada dane dotyczące liczby skarg pracowniczych, w których pracownicy powoływali się na status sygnalisty lub działania odwetowe po dokonaniu zgłoszenia?
6. Czy ministerstwo rozważa wprowadzenie obowiązku szczególnego uzasadnienia decyzji o reorganizacji, likwidacji stanowiska pracy albo rozwiązaniu stosunku pracy wobec osoby, która wcześniej dokonała zgłoszenia wewnętrznego, zgłoszenia zewnętrznego lub ujawnienia publicznego?
7. Czy ministerstwo rozważa wprowadzenie czasowej ochrony stabilizacyjnej dla sygnalisty, przynajmniej na okres prowadzenia działań następczych oraz przez określony czas po ich zakończeniu?
8. Czy ministerstwo uznaje za wystarczające obecne rozwiązanie, w którym sygnalista musi dochodzić ochrony przed odwetem głównie w indywidualnym postępowaniu sądowym?
9. Czy ministerstwo analizowało ryzyko wykorzystywania ustawy z dnia 13 marca 2003 r. jako formalnie neutralnej podstawy rozwiązania stosunku pracy w sytuacjach, w których faktycznym skutkiem reorganizacji jest usunięcie z organizacji sygnalisty lub osoby obsługującej system zgłoszeń, przy jednoczesnym zachowaniu wykonywanych przez nią zadań w innej komórce organizacyjnej?

III. Pytania do ministra sprawiedliwości

W związku z przedmiotowym zagadnieniem zwracam się do Pana Ministra z prośbą o odpowiedź na następujące pytania:

1. Ile zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstw z ustawy o ochronie sygnalistów wpłynęło do organów ścigania od wejścia ustawy w życie?
2. Ile postępowań przygotowawczych wszczęto w sprawach dotyczących działań odwetowych wobec sygnalistów?
3. Ile spraw zakończyło się odmową wszczęcia postępowania, umorzeniem, skierowaniem aktu oskarżenia albo wyrokiem?
4. Czy Prokuratura Krajowa wydała albo planuje wydać wytyczne dotyczące prowadzenia spraw o działania odwetowe wobec sygnalistów?
5. Czy Ministerstwo Sprawiedliwości analizowało potrzebę stworzenia specjalnego oznaczenia statystycznego dla spraw dotyczących przestępstw z ustawy o ochronie sygnalistów?
6. Czy ministerstwo rozważa wprowadzenie szybkiego trybu zabezpieczenia roszczeń sygnalisty w sądzie pracy, w szczególności obowiązku rozpoznania wniosku o zabezpieczenie w terminie 7 dni?
7. Czy ministerstwo rozważa zmianę Kodeksu postępowania cywilnego przez wskazanie, że dokument potwierdzający dokonanie zgłoszenia lub objęcie ochroną sygnalistyczną może stanowić środek uprawdopodobnienia roszczenia w sprawie o działania odwetowe?
8. Czy ministerstwo analizuje potrzebę wyspecjalizowania sądów pracy albo wyznaczenia sędziów koordynujących sprawy dotyczące ochrony sygnalistów?
9. Czy ministerstwo rozważa wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych za działania odwetowe, niezależnie od odpowiedzialności karnej i cywilnej?
10. Czy ministerstwo uznaje obecny model sankcji karnych za skuteczny, proporcjonalny i odstraszający w rozumieniu dyrektywy 2019/1937?

IV. Proponowane kierunki zmian legislacyjnych

Zasadne wydaje się rozważenie następujących zmian legislacyjnych i organizacyjnych.

Po pierwsze, należy rozważyć doprecyzowanie, że działania odwetowe mogą być samodzielnym przedmiotem reakcji organu publicznego albo przynajmniej przedmiotem odrębnego zawiadomienia do organu właściwego do monitorowania ochrony sygnalistów. Obecnie powstaje rozdźwięk między ochroną materialną a praktyczną ścieżką egzekwowania tej ochrony.

Po drugie, należy rozważyć wprowadzenie szybkiego zabezpieczenia sądowego w sprawach sygnalistycznych. Sąd powinien mieć możliwość pilnego wstrzymania wypowiedzenia, nakazania przywrócenia dostępu do narzędzi pracy, zakazania dalszych działań odwetowych oraz zabezpieczenia dokumentów, logów systemowych, korespondencji i danych kadrowych.

Po trzecie, należy przeanalizować możliwość doprecyzowania pojęcia odwetu pośredniego. W art. 12 ustawy można wprost wskazać, że działaniami odwetowymi mogą być także pozorna likwidacja stanowiska, reorganizacja dotycząca osoby zgłaszającej, przeniesienie jej zadań do innej komórki, degradacja formalna lub faktyczna, odebranie dostępu do systemów i narzędzi pracy, izolowanie organizacyjne oraz działania wpływające na reputację zawodową.

Po czwarte, należy przeanalizować wzmocnienie kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie kontroli działań odwetowych. PIP powinna mieć wyraźne uprawnienie do badania, czy reorganizacja albo likwidacja stanowiska nie stanowi pozornego działania wymierzonego w sygnalistę.

Po piąte, należy rozważyć wprowadzenie obowiązku statystycznego raportowania spraw dotyczących sankcji z ustawy o ochronie sygnalistów. Bez danych o liczbie zawiadomień, postępowań, umorzeń, aktów oskarżenia i wyroków nie da się ocenić, czy sankcje są realne.

Po szóste, należy rozważyć administracyjne kary pieniężne za działania odwetowe. Odpowiedzialność karna i cywilna może być zbyt wolna, aby skutecznie odstraszać pracodawców od działań odwetowych maskowanych jako reorganizacja.

Po siódme, należy rozważyć obowiązek zachowania dowodów cyfrowych po dokonaniu zgłoszenia. Pracodawca powinien mieć ustawowy obowiązek zabezpieczenia dokumentów, logów systemowych, historii dostępów, korespondencji i metadanych dotyczących decyzji kadrowych wobec sygnalisty. W sprawach o odwet dane techniczne bywają bardziej wiarygodne niż oficjalne narracje tworzone po fakcie.

V. Konkluzja

Ochrona sygnalistów nie może być wyłącznie deklaracją normatywną. Jeżeli pracodawca może usunąć sygnalistę przez reorganizację, zachowując jego zadania w innej komórce organizacyjnej, a państwo ogranicza się do następczej kontroli sądowej i ewentualnego zawiadomienia karnego, to ochrona przed odwetem staje się ochroną spóźnioną, kosztowną i niepewną.

Problem nie polega wyłącznie na treści przepisów. Problem polega na ich egzekwowaniu. Sankcja, której się nie stosuje, staje się nieskuteczna. A nieskuteczność nie chroni sygnalisty przed utratą pracy, degradacją ani efektem mrożącym wobec innych pracowników.

W związku z powyższym zwracam się o udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytania oraz o wskazanie, czy ministerstwa lub Rada Ministrów planują działania legislacyjne lub organizacyjne zmierzające do wzmocnienia realnej ochrony sygnalistów przed działaniami odwetowymi ukrytymi pod postacią reorganizacji, likwidacji stanowisk pracy, przenoszenia zadań albo rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn formalnie niedotyczących pracowników.

Z poważaniem

Rafał Siemaszko