Interpelacja w sprawie skali negatywnych konsekwencji finansowych optymalizacji po stronie części przedsiębiorców w zakresie realizacji obowiązków dotyczących zapasów obowiązkowych (ropy lub paliw) oraz uiszczania opłaty zapasowej

System zapasów interwencyjnych (ropy naftowej i paliw) pełni kluczową rolę w obszarze bezpieczeństwa energetycznego państwa. Wymogi związane z jego funkcjonowaniem zostały ujęte w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 599, z późn. zm.; dalej: ustawa o zapasach). Zgodnie z ustawą prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (dalej: prezes RARS), jako organ tej agencji, pełni kluczową rolę w opisywanym systemie zapasów, bowiem z jednej strony tworzy i utrzymuje zapasy agencyjne, z drugiej kontroluje realizację przez przedsiębiorców obowiązanych odpowiednich wymogów – tworzenie i utrzymywanie zapasów obowiązkowych oraz uiszczanie opłaty zapasowej. Zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 733, z późn. zm.) działalność RARS nadzoruje minister właściwy do spraw wewnętrznych (jest nim minister spraw wewnętrznych i administracji). Natomiast na podstawie wielu przepisów ustawy o zapasach można przyjąć, iż minister właściwy do spraw gospodarki surowcami energetycznymi (jest nim minister energii) nadzoruje działanie systemu zapasów interwencyjnych, w tym także merytorycznie działania prezesa agencji w ramach systemu zapasów.

W dniu 26 maja 2026 r. na stronach Rządowego Centrum Legislacji – Rządowy Proces Legislacyjny opublikowano projekt ustawy o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz ustawy Prawo energetyczne o symbolu UD399 z wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Głównym celem projektu jest uszczelnienie systemu zapasów, to jest przeciwdziałanie omijaniu i niewykonywaniu przez przedsiębiorców ich obowiązków wynikających z ustawy o zapasach w zakresie zapasów interwencyjnych. Podstawowymi obowiązkami są (jak wskazano wyżej): tworzenie i utrzymywanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz uiszczanie opłaty zapasowej.

Od wielu lat są w Polsce stwierdzane (dzięki kontrolom RARS) przypadki niewywiązywania się przedsiębiorców z ich obowiązków w zakresie zapasów lub przypadki nierzetelnego, niepełnego ich realizowania. Natomiast osobną kategorią zdarzeń są te, kiedy przedsiębiorcy, wykorzystując zapisy prawne, a w zasadzie luki prawne, omijają realizację obowiązków nie naruszając wprost przepisów prawnych. Przy pomocy specyficznego mechanizmu (nazwanego od trzyletniej pętli – okresu operacyjnego stosowania tego mechanizmu – „trójpolówką”) przedsiębiorcy są w stanie – teoretycznie nie naruszając przepisów ustawy o zapasach – praktycznie całkowicie nie tworzyć zapasów i nie wnosić opłat. Mechanizm ten polega – w dużym uproszczeniu – na realizowaniu przywozu paliw do Polski (co jest źródłem obowiązków zapasowych) i przejmowaniu kolejno po sobie tej realizacji przez trzy firmy – spółki należące do jednego właściciela w okresie trzech lat. Jest to wdrażane w ten sposób, że w jednym roku dany podmiot wykonuje działania przygotowawcze i pierwsze importowe, w drugim roku realizuje stosunkowo duże wolumenowo przywozy paliw, zaś w trzecim roku podmiot ten zawiesza lub zamyka działalność. Pętla taka jest sukcesywnie, krocząco i z odpowiednimi, rocznymi opóźnieniami wykonywana przez te trzy firmy przez okresy trzyletnie – co powoduje – wobec specyficznie ukształtowanych przepisów ustawy o zapasach – że ostatecznie żadna z tych trzech firm nie jest zobowiązana do wykonywania obowiązków z ustawy w normalnym wymiarze.

Zjawisko trójpolówki powoduje bardzo wysokie korzyści finansowe dla takiego przedsiębiorcy czy współwłaścicieli takich podmiotów, gdyż nie łożą oni środków finansowych na utworzenie i utrzymanie zapasów obowiązkowych (fizycznych zapasów ropy lub paliw) oraz nie uiszczają opłat zapasowych na rzecz Funduszu Zapasów Interwencyjnych (dalej: FZI), którym zarządza prezes RARS. Z drugiej zaś strony to omijanie prawa generuje straty dla finansów publicznych, gdyż po pierwsze należne wpływy do FZI są uszczuplone, zaś po drugie z tych pomniejszonych środków RARS jest zmuszona sfinansować utworzenie i utrzymanie większego wolumenu zapasów agencyjnych. Bowiem zgodnie z ustawą o zapasach RARS tworzy zapasy agencyjne w takim wymiarze, jaki jest wymagany do dopełnienia wolumenu zapasów interwencyjnych do 90 dni zabezpieczenia państwa, gdzie podstawą są zapasy obowiązkowe przedsiębiorców.

Chcąc dokładnie opisać wpływ nieszczelności systemu czy celowego omijania przepisów na zapasy interwencyjne, a tym samym poziom bezpieczeństwa energetycznego w Polsce, konieczne jest poznanie skali wspomnianych zjawisk, a przede wszystkim opisanego procederu trójpolówki. Mimo tego, że problem jest znany od lat, to nie oszacowano i nie podano do publicznej wiadomości poziomu jego negatywnych konsekwencji.

W kontekście przygotowania reformy systemu zapasów interwencyjnych Ministerstwo Energii zorganizowało w miesiącach styczeń i luty 2026 r. spotkania konsultacyjne z przedstawicielami rynku paliwowego i ekspertami. Jednym z omawianych tematów była inicjatywa zmiany przepisów w celu uszczelnienia systemu zapasów i likwidacji zjawiska trójpolówki. Spotkanie na ten temat odbyło się w dniu 2 lutego 2026 r. W jego trakcie przedstawiciele rynku paliwowego zwrócili się do uczestniczących w spotkaniu pracowników Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych z prośbą o przedstawienie szacunku finansowego negatywnych konsekwencji opisanego wyżej zjawiska trójpolówki na FZI, wpływu na funkcjonowanie RARS oraz – co szczególnie istotne – ilościowego wpływu na system zapasów. Chcieli wiedzieć, jakie straty, w ujęciu rocznym, ponosi agencja oraz jakie dodatkowe środki finansowe są konieczne do wydatkowania, a także jakiej skali jest fizyczny ubytek zapasów. W odpowiedzi przedstawiciele RARS poinformowali, że co prawda dane finansowe i ilościowe dotyczące efektów trójpolówki są oszacowane przez agencję, jednak nie mogą być ujawnione. Podano jedynie, że są to wartości znaczące.

W związku z przedłożeniem projektu nowelizacji ustawy o zapasach (UD399) do konsultacji i opiniowania oraz w związku z tym, iż ocena skutków regulacji opracowana dla tego projektu nie zawiera (niestety!) wyliczeń konsekwencji finansowych wprowadzenia tej nowelizacji, kieruję następujące pytania:

1. Jakie były i są szacowane przez RARS roczne ubytki finansowe we wpływach na konto Funduszu Zapasów Interwencyjnych w ramach uiszczania opłat zapasowych w związku ze stosowaniem przez część przedsiębiorców obowiązanych optymalizacji, w tym tzw. trójpolówki? Jeśli jest to wyliczane szczegółowo, to proszę o podanie sumy oraz danych szczegółowych dla konsekwencji finansowych w FZI zjawiska trójpolówki oraz odrębnie innych form optymalizacji w zakresie opłaty zapasowej. Proszę o podanie danych od 2010 r. do chwili obecnej.
2. Jakie były i są szacowane przez RARS roczne koszty tworzenia i utrzymywania zapasów agencyjnych, jakie muszą zostać utworzone i utrzymywane przez agencję wobec unikania tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych przez część przedsiębiorców obowiązanych w wyniku stosowania optymalizacji, w tym tzw. trójpolówki? Jeśli jest to wyliczane szczegółowo, to proszę o podanie sumy oraz danych szczegółowych dla konsekwencji finansowych zjawiska trójpolówki oraz odrębnie innych form optymalizacji w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych. Proszę o podanie danych od 2010 r. do chwili obecnej.
3. Proszę o podanie danych od 2010 r. do chwili obecnej. Jaki był i jest ilościowy wymiar negatywnych konsekwencji optymalizacji, w tym tzw. trójpolówki, stosowanych przez niektóre podmioty paliwowe (czyli tzw. luki zapasowej)? To jest – jakie wolumeny zapasów (w ropie naftowej lub paliwach) byłyby corocznie utworzone, gdyby nie następowały działania optymalizacyjne podmiotów omijających prawo?