Interpelacja w sprawie zasad finansowania kosztów utrzymania lokalu rodzin zastępczych zawodowych oraz potrzeby doprecyzowania przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

Szanowna Pani Minister,

zwracam się z interpelacją dotyczącą stosowania przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, ze zm.)

Przepis art. 83 ust. 2 ustawy stanowi, że rodzina zastępcza zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego odpowiadające rzeczywiście ponoszonym kosztom, obliczanym według ustawowego mechanizmu proporcjonalnego.

Jednocześnie art. 83 ust. 3a przewiduje, że w przypadku rodzin zastępczych zawodowych, w których umieszczono więcej niż troje dzieci, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, starosta jest zobowiązany do przyznania tego świadczenia, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki:

1) rodzina posiada charakter zawodowy;
2) umieszczono w niej więcej niż trójkę dzieci;
3) potrzeba przyznania środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej.

Równocześnie art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy nakazuje określenie w umowie zawieranej z rodziną zastępczą zawodową wysokości kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu lub domu. Umowa powinna określać w szczególności (art. 54 ust. 3 pkt 1-15) wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji, w tym bieżącej konserwacji, lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być pełniona funkcja rodziny zastępczej (art. 54 ust. 2 pkt 12a), przy czym (art. 91) wskazuje, iż rada powiatu może, w drodze uchwały, podnieść wysokość świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, art. 83 i art. 85.

Z kolei obwieszczenie MRPiPS z dnia 25 marca 2026 r. w sprawie wysokości kwot świadczeń przysługujących rodzinie zastępczej i prowadzącemu rodzinny dom dziecka, wysokości pomocy dla osoby usamodzielnianej oraz wysokości kwot określonych w umowach ogłasza, iż: „od dnia 1 czerwca 2026 r. wysokość kwoty określonej w umowach, o której mowa w art. 54 ust. 3 pkt 9 i 12a, art. 62 ust. 2 pkt 7, 11 i 14 oraz w art. 75 ust. 2 pkt 6 ustawy – podlega waloryzacji o nie mniej niż 7,3296%”.

Tymczasem można zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się odmienny kierunek wykładni.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd (m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 października 2023 r. sygn. Akt IISA/Op 205/23), że umowa cywilnoprawna co do zasady nie może modyfikować praw i obowiązków publicznoprawnych oraz że z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wynika, żeby treść zawartej na podstawie art. 54 ustawy cywilnoprawnej umowy zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej mogła modyfikować przesłanki wysokości świadczenia przyznawanego na podstawie art. 83 ust. 3a ww. ustawy. Przepisy ustawy według orzecznictwa wskazują na obligatoryjność świadczenia i że jego wysokość powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Ponadto umowa cywilnoprawna według orzecznictwa nie może modyfikować ustawowych przesłanek ani limitować wysokości świadczenia, a organ nie może opierać się na ograniczeniach budżetowych, jakie ma starosta powiatu/prezydent miasta na prawach powiatu przy ustaleniu wysokości świadczenia.

Podobne stanowisko zostało wyrażone także w wyroku WSA w Opolu z dnia 15 czerwca 2023 r., w którym to sąd wskazał, że: „przepis art. 83 ust. 3a ww. ustawy wyklucza uznaniowość organu co do wysokości przyznanych środków, a to oznacza, że wysokość przyznanego dofinansowania będzie wynikała z dokonanych wyliczeń, stosownie do art. 83 ust. 2 ustawy. Sąd uznał, że organy administracyjne błędnie ograniczyły wysokość przyznanych środków do limitu wynikającego z umowy zlecenia oraz możliwości budżetowych, podczas gdy ustawa nakłada obowiązek przyznania świadczenia w wysokości rzeczywistych kosztów utrzymania domu bez uznaniowości co do wysokości”.

Powyższe prowadzi do powstania istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Z jednej strony ustawodawca nakazuje określenie w umowie wysokości kosztów utrzymania lokalu oraz coroczną waloryzację tej kwoty, z drugiej strony orzecznictwo wskazuje, że kwota umowna nie może ograniczać wysokości świadczenia należnego na podstawie art. 83 ust. 3a ustawy.

W praktyce rodzi to pytanie o rzeczywiste znaczenie art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy oraz sens corocznej waloryzacji kwoty określonej w umowie, skoro – zgodnie z przywołanym orzecznictwem – świadczenie powinno odpowiadać każdorazowo rzeczywistym kosztom utrzymania lokalu.

Jednocześnie należy zauważyć, że przyjęcie wykładni prezentowanej w orzecznictwie powoduje powstanie po stronie powiatów obowiązku finansowania wszystkich kosztów eksploatacyjnych mieszczących się w katalogu ustawowym, niezależnie od ich wysokości. Oznacza to brak możliwości wcześniejszego określenia racjonalnego poziomu kosztów utrzymania konkretnego lokalu, mimo że właśnie temu miał służyć mechanizm umowny przewidziany w art. 54 ustawy.

Podsumowując – mając na uwadze ustawowe zapisy, a mianowicie art. 91 ww. ustawy, rada powiatu, może – w drodze uchwały – podnieść wysokość świadczeń pieniężnych, a w szczególności na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego – art. 83 ust. 3 i ust. 3a ww. ustawy. Ale w świetle przytoczonych orzeczeń sądowych wysokość przedmiotowych kosztów nie powinna być określona w umowie cywilnoprawnej – w takim przypadku zapis art. 91 ww. ustawy bez ustalenia kwoty bazowej w umowach (wyjściowej) – art. 83 ust. 3 pkt 12a – zdaje się być sprzeczny i niewykonalny.

Powołując się z kolei na obwieszczenie MRPiPS w sprawie zwaloryzowania świadczenia wynikającego z art. 54 ust. 3 pkt 12 a, które według orzecznictwa sądowego powinno być przyznane w wysokości rzeczywistych kosztów utrzymania domu, wydaje się być w myśl przepisów nierealne.

Warto dodać, że rodzina zastępcza, generując niczym nieograniczone koszty eksploatacji, nie może przerzucać na finanse publiczne wydatków ponadprzeciętnych, niezwiązanych bezpośrednio z opieką nad dziećmi (np. ogrzewanie ogromnego, niefunkcjonalnego domu, pakiety telekomunikacyjne czy telewizyjne itp.). Umowa z art. 54 miała być właśnie narzędziem, w którym obie strony z góry definiują, jaki poziom kosztów w danych warunkach lokalowych jest uzasadniony.

Narzucenie powiatowi obowiązku pokrywania niekontrolowanych, rynkowych wzrostów kosztów utrzymania mieszkań i domów prywatnych, bez możliwości ich limitowania kontraktowego, narusza konstytucyjną zasadę samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Zadania zlecone lub własne muszą być skorelowane z możliwościami dochodowymi, a brak limitu tworzy tzw. zobowiązanie in blanco.

Powstaje w takim przypadku problem zgodności takiej wykładni z konstytucyjną zasadą samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Powiat realizujący zadanie własne nie posiada bowiem realnych instrumentów ograniczania kosztów utrzymania prywatnych nieruchomości, jeżeli nie może uwzględnić w umowie uzasadnionych parametrów dotyczących standardu lokalu, jego powierzchni czy racjonalnych kosztów eksploatacji. W konsekwencji może dochodzić do sytuacji, w której obowiązek finansowania świadczenia przybiera charakter zobowiązania o nieokreślonej wysokości, trudnego do zaplanowania w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym proszę o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy ministerstwo podziela stanowisko prezentowane w przywołanym orzecznictwie, zgodnie z którym postanowienia umowy zawieranej na podstawie art. 54 ustawy nie mogą w żadnym zakresie wpływać na wysokość świadczenia przyznawanego na podstawie art. 83 ust. 3a ustawy?
2. Jaki jest cel ustawowego obowiązku określania w umowie wysokości kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu (art. 54 ust. 3 pkt 12a), skoro – według wskazanego orzecznictwa – kwota ta nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości świadczenia?
3. W jaki sposób należy interpretować coroczną waloryzację kwoty określonej w art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy, ogłaszaną w obwieszczeniu ministra rodziny, pracy i polityki społecznej, jeżeli wysokość świadczenia ma odpowiadać każdorazowo rzeczywistym kosztom utrzymania lokalu?
4. Czy ministerstwo dostrzega niespójność pomiędzy art. 54 ust. 3 pkt 12a, art. 83 ust. 2 i 3a oraz art. 91 ustawy, prowadzącą do rozbieżności interpretacyjnych pomiędzy organami administracji a sądami administracyjnymi?
5. Czy ministerstwo prowadzi analizy dotyczące skutków finansowych dla powiatów wynikających z obowiązku pokrywania rzeczywistych kosztów utrzymania lokali rodzin zastępczych zawodowych bez możliwości ich wcześniejszego kontraktowego określenia?
6. Czy w planowanej nowelizacji ustawy jest jednoznaczne określenie relacji pomiędzy świadczeniem z art. 83 ustawy a postanowieniami umowy zawieranej na podstawie art. 54 ustawy?
7. Czy ministerstwo rozważa opracowanie wytycznych dla jednostek samorządu terytorialnego dotyczących sposobu ustalania wysokości kosztów utrzymania lokalu oraz zasad stosowania art. 83 ust. 2 i 3a ustawy, tak aby zapewnić jednolitą praktykę w całym kraju?

Zwracam się z prośbą o przedstawienie stanowiska ministerstwa w powyższym zakresie oraz o informację, czy prowadzone prace legislacyjne zmierzają do usunięcia wskazanych rozbieżności interpretacyjnych, które obecnie powodują znaczne trudności zarówno dla organów prowadzących rodzinną pieczę zastępczą, jak i dla samych rodzin zastępczych.

Z wyrazami szacunku

Sylwia Bielawska
Posłanka na Sejm RP