Interpelacja w sprawie zasad rozliczania kaucji za opakowania po napojach nabywanych przez jednostki sektora finansów publicznych oraz inne instytucje na potrzeby imprez, wycieczek i wydarzeń o charakterze masowym, a także uwzględnienia tej kwestii w pracach nad nowelizacją ustawy o systemie kaucyjnym

Szanowna Pani Minister,

na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2024 r. poz. 1208) oraz art. 192 i nast. uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, składam na ręce Pani Minister interpelację dotyczącą skutków praktycznych stosowania przepisów o systemie kaucyjnym wobec jednostek sektora finansów publicznych oraz innych instytucji nabywających napoje w opakowaniach objętych tym systemem na potrzeby działalności statutowej.

Z dniem 1 października 2025 r. zaczął obowiązywać w Polsce powszechny system kaucyjny, wprowadzony ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1852), a następnie zmodyfikowany ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. (Dz. U. poz. 1911). Tekst jednolity ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi został ogłoszony w Dz. U. z 2025 r. poz. 870.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami przy sprzedaży napojów w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym (jednorazowe butelki z tworzyw sztucznych do 3 litrów, metalowe puszki do 1 litra oraz szklane butelki wielokrotnego użytku do 1,5 litra) pobierana jest kaucja, której wysokość określa rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 lipca 2024 r. w sprawie wysokości kaucji dla poszczególnych rodzajów opakowań objętych systemem kaucyjnym – odpowiednio 0,50 zł dla butelek z tworzyw sztucznych i puszek oraz 1,00 zł dla butelek szklanych wielokrotnego użytku. Kaucja jest zwracana użytkownikowi końcowemu w momencie zwrotu opakowania albo odpadu opakowaniowego w dowolnym punkcie zbiórki i bez konieczności okazania dowodu zakupu.

Konstrukcja systemu zakłada zatem, że odzyskanie kaucji następuje wyłącznie w drodze fizycznego zwrotu opakowania przez osobę dokonującą zwrotu, a środki z kaucji nieodebranej zasilają finansowanie systemu kaucyjnego.

W praktyce funkcjonowania systemu kaucyjnego ujawnił się istotny problem dotyczący jednostek sektora finansów publicznych oraz innych instytucji, które nabywają napoje w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym nie na własne potrzeby, lecz w celu nieodpłatnego wydania ich osobom trzecim.

Typowym przykładem są szkoły, które w ramach imprez szkolnych, wycieczek, zawodów, festynów i innych wydarzeń zakupują wodę oraz inne napoje, a następnie rozdają je uczniom i pozostałym uczestnikom. Po wydaniu napojów opakowania pozostają w indywidualnej dyspozycji uczniów lub uczestników, którzy zużywają je i ewentualnie zwracają kaucję samodzielnie, we własnym imieniu. Nie istnieje przy tym żaden systemowy mechanizm, który pozwalałby instytucji nabywającej napoje na zbiorcze odzyskanie wpłaconej kaucji – opakowania nie wracają do jednostki, a ich rozproszenie wśród kilkudziesięciu lub kilkuset uczestników czyni odzysk faktycznie niewykonalnym.

Skala jednostkowa zjawiska jest niewielka (najczęściej kilkanaście do kilkudziesięciu złotych na jedno wydarzenie), jednak konstrukcja przepisów o dyscyplinie finansów publicznych rodzi po stronie dyrekcji szkół oraz kierowników jednostek poważne wątpliwości interpretacyjne. Powstaje pytanie, czy niewyegzekwowanie zwrotu kaucji może zostać uznane za niegospodarność lub naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a w konsekwencji – czy jednostki powinny prowadzić odrębną ewidencję kaucji, dokumentować przyczyny braku jej odzyskania i podejmować formalne działania windykacyjne wobec kwot rzędu kilku złotych.

Problem nie ogranicza się do oświaty. Analogiczne sytuacje występują w przypadku:

- jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów, województw) organizujących dożynki, festyny, wydarzenia sportowe i kulturalne oraz zaopatrujących uczestników w napoje,
- Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz formacji mundurowych zaopatrujących żołnierzy i funkcjonariuszy w napoje w czasie ćwiczeń, akcji i działań w terenie,
- Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej i innych służb działających podczas akcji ratowniczych, zabezpieczenia zgromadzeń i wydarzeń masowych,
- podmiotów leczniczych, jednostek pomocy społecznej, organizacji pozarządowych realizujących zadania publiczne oraz innych instytucji wydających napoje nieodpłatnie podopiecznym i beneficjentom.

We wszystkich tych przypadkach mechanizm zwrotu kaucji oparty na fizycznym oddaniu opakowania przez użytkownika końcowego jest z natury niedostosowany do sytuacji, w której nabywca napoju i osoba dokonująca zwrotu opakowania to dwa różne podmioty. Instytucja ponosi rzeczywisty, bezzwrotny dla niej wydatek, nie mając realnej możliwości jego odzyskania w ramach systemu.

W ocenie wnoszącego interpelację w opisanych sytuacjach kaucja pobrana przy zakupie napojów powinna być traktowana jako element kosztu nabycia napojów ponoszonego w celu realizacji zadań statutowych jednostki, a nie jako należność podlegająca obowiązkowemu odzyskaniu.

Za takim ujęciem przemawia okoliczność, że jednostka nabywająca napoje przeznaczone do nieodpłatnego wydania uczestnikom wydarzenia nie jest w stanie, przy zachowaniu zasad racjonalnego gospodarowania, doprowadzić do zwrotu opakowań i odzyskania kaucji. Wymaganie od kierowników jednostek prowadzenia odrębnej ewidencji, dokumentowania prób odzyskania i ewentualnych działań windykacyjnych dla kwot rzędu kilku lub kilkunastu złotych byłoby rozwiązaniem niewspółmiernym, generującym koszty administracyjne wielokrotnie przewyższające wartość samej kaucji.

Należy zatem dążyć do tego, aby kierownicy jednostek sektora finansów publicznych nie byli narażeni na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych ani na konieczność prowadzenia zbędnej biurokracji z tytułu nieodzyskanej kaucji w sytuacjach, w których jej odzysk jest faktycznie niemożliwy. Problem powinien zostać rozwiązany systemowo – poprzez jednoznaczne zdjęcie z instytucji obowiązków, których nie są one w stanie wykonać, a nie poprzez indywidualne interpretacje wydawane w razie kontroli.

Wobec powyższego zwracam się do Pani Minister z następującymi pytaniami:

1. Czy Ministerstwo Klimatu i Środowiska podziela stanowisko, zgodnie z którym kaucja pobrana przy zakupie napojów przeznaczonych do nieodpłatnego wydania uczestnikom imprez, wycieczek i innych wydarzeń, w sytuacji gdy odzysk opakowań jest faktycznie niemożliwy, może być traktowana jako element kosztu nabycia tych napojów?

2. Czy ministerstwo dostrzega potrzebę wydania interpretacji lub wytycznych, które usuną wątpliwości jednostek sektora finansów publicznych co do braku obowiązku odrębnego ewidencjonowania i windykacji nieodzyskanej kaucji w opisanych sytuacjach oraz wykluczą ryzyko stawiania kierownikom tych jednostek zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych z tego tytułu?

3. Czy ministerstwo zamierza uwzględnić przedstawiony problem w toczących się pracach nad nowelizacją ustawy kaucyjnej, w szczególności poprzez wprowadzenie rozwiązania systemowo zdejmującego z jednostek sektora finansów publicznych i innych instytucji obowiązki związane z odzyskiem kaucji od opakowań wydanych nieodpłatnie osobom trzecim?

4. Jakie konkretne rozwiązania legislacyjne lub administracyjne ministerstwo uznaje za właściwe dla trwałego rozwiązania opisanego problemu i w jakim horyzoncie czasowym przewiduje ich wdrożenie?

5. Czy w ocenie ministerstwa konieczne jest w tym zakresie współdziałanie z Ministerstwem Finansów (w odniesieniu do dyscypliny finansów publicznych i zasad rachunkowości jednostek) oraz innymi resortami właściwymi dla wskazanych instytucji, a jeżeli tak, to czy takie uzgodnienia zostały już podjęte?

Z wyrazami szacunku

Anna Sobolak
Posłanka na Sejm RP