Interpelacja w sprawie złamania Konstytucji RP przez prezesa Rady Ministrów, który bez zgody Sejmu podpisał umowę międzynarodową z Ukrainą

Szanowny Panie Premierze!

W dniu 8 lipca 2024 r. prezes Rady Ministrów Donald Tusk podpisał w Warszawie z prezydentem Ukrainy Wołodymyrem Zełenskim „Porozumienie o współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa”. Z publicznie dostępnego tekstu i wypowiedzi członków rządu wynika jednoznacznie, że:

- dokument ma charakter wieloletniego układu polityczno-wojskowego,
- dotyczy m.in. szkolenia ukraińskich formacji wojskowych na terytorium RP,
- przewiduje rozwój współpracy przemysłów obronnych oraz wspólne projekty infrastrukturalne i energetyczne,
- kreuje długofalowe zobowiązania finansowe i organizacyjne po stronie Polski.

Mimo tego, rząd nie wystąpił do Sejmu RP z projektem ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację tej umowy, nie przeprowadzono konstytucyjnej procedury ratyfikacyjnej ani nie ogłoszono dokumentu w Dzienniku Ustaw. Społeczeństwo, parlament i prezydent de facto stanęli przed faktem dokonanym: podpisanym, wiążącym na arenie międzynarodowej dokumentem, który nie przeszedł przewidzianej w Konstytucji RP ścieżki demokratycznej kontroli.

W ocenie wielu prawników spełnione są przesłanki, aby uznać, że doszło co najmniej do rażącego obejścia Konstytucji RP, a w praktyce – do jej naruszenia.

1. Naruszenie art. 89 Konstytucji RP

Art. 89 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że ratyfikacja umowy międzynarodowej przez Prezydenta RP wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy m.in.:

1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji RP,
3) członkostwa RP w organizacji międzynarodowej,
4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja RP zastrzega regulację ustawową.

Porozumienie z Ukrainą:

- ma charakter układu polityczno-wojskowego (pkt 1),
- dotyczy kwestii bezpieczeństwa, obronności, potencjalnego rozmieszczenia infrastruktury i personelu wojskowego – czyli spraw, które w oczywisty sposób zahaczają o wolności i bezpieczeństwo obywateli (pkt 2),
- kreuje wieloletnie zobowiązania finansowe na rzecz Ukrainy i polsko-ukraińskiej współpracy zbrojeniowej i infrastrukturalnej (pkt 4),
- ingeruje w obszar szczegółowo regulowany ustawowo (obrona narodowa, finanse publiczne, zasady użycia Sił Zbrojnych RP, zasady obecności wojsk obcych na terytorium RP – pkt 5).

Spełnionych jest więc co najmniej kilka przesłanek, które – zgodnie z Konstytucją RP – bezwzględnie wymagały trybu z art. 89, tj.:

- zgody Sejmu RP wyrażonej w formie ustawy,
- ratyfikacji umowy przez Prezydenta RP,
- ogłoszenia umowy w Dzienniku Ustaw.

Rząd z premedytacją pominął wszystkie te etapy, nazywając dokument „porozumieniem politycznym”, jakby nazwa mogła zmienić jego prawny charakter i skutki.

1. Naruszenie art. 7, 8 i 2 Konstytucji RP – zasady legalizmu, nadrzędności Konstytucji RP i państwa prawa

Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 8 potwierdza nadrzędność Konstytucji RP w systemie źródeł prawa.

Art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Podpisanie wieloletniego, daleko idącego porozumienia z obcym państwem:

- z ominięciem ustawowego trybu traktatowego,
- bez zgody Sejmu RP,
- bez ratyfikacji przez prezydenta,
- bez ogłoszenia go jako źródła prawa

jest ewidentnym odejściem od działania „na podstawie i w granicach prawa”.

Rząd nie ma prawa „zamiast” trybu konstytucyjnego wymyślać sobie prywatnej procedury, w której:

- zawiera wiążące zobowiązania międzynarodowe,
- angażuje polskie środki publiczne,
- wpływa na bezpieczeństwo państwa i obywateli,

a wszystko to bez udziału władzy ustawodawczej.

W praktyce oznacza to:

- podważenie roli Sejmu RP jako reprezentacji narodu i gospodarza zgody na najważniejsze zobowiązania międzynarodowe,
- osłabienie roli prezydenta jako strażnika suwerenności w obszarze polityki zagranicznej,
- odebranie obywatelom prawa do demokratycznej kontroli poprzez swoich przedstawicieli.

To jest zaprzeczenie standardów państwa prawa.

1. Potencjalne konsekwencje w sferze odpowiedzialności konstytucyjnej i karnej

W sytuacji, gdy rząd:

- świadomie kwalifikuje ewidentny układ polityczno-wojskowy jako „porozumienie polityczne”,
- rezygnuje z trybu ratyfikacyjnego,
- jednocześnie realnie wdraża postanowienia dokumentu (szkolenia, kontrakty, wydatki),

powstaje bardzo poważne pytanie o:

- odpowiedzialność konstytucyjną (Trybunał Stanu) za naruszenie Konstytucji RP i ustawy o umowach międzynarodowych,
- odpowiedzialność karną z tytułu nadużycia uprawnień funkcjonariusza publicznego (art. 231 k.k.) i działanie na szkodę interesu publicznego.

Nie można akceptować sytuacji, w której rząd deklaruje „pełną przejrzystość” i „szacunek dla Konstytucji”, a jednocześnie w najwrażliwszym obszarze – bezpieczeństwa i obronności – zawiera de facto sojusz z pominięciem parlamentu.

Na koniec pragnę podkreślić, że kategorycznie sprzeciwiam się łamaniu Konstytucji RP pod pretekstem „politycznej deklaracji”. Najważniejsze zobowiązania międzynarodowe – szczególnie w obszarze bezpieczeństwa i obronności – muszą przechodzić przez Sejm RP i prezydenta, a nie być zawierane „po cichu” w gabinetach.

Oczekuję pełnej, pisemnej odpowiedzi na każde z poniższych pytań, wraz z dołączeniem wskazanych dokumentów (opinii prawnych, analiz kosztów, listy umów wykonawczych):

1. Czy rząd RP uznaje „Porozumienie o współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa między RP a Ukrainą” z 8 lipca 2024 r. za umowę międzynarodową w rozumieniu ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych? Jeśli tak – proszę wskazać podstawę prawną uznania, że nie jest to „układ polityczny” ani „układ wojskowy” w rozumieniu art. 89 Konstytucji RP. Jeśli nie – proszę wyjaśnić, jaki status prawny ma ten dokument (porozumienie międzyrządowe, noty wymienione, deklaracja polityczna?) i na jakiej podstawie prawnej rząd zobowiązuje się do jego wykonywania.
2. Czy przed podpisaniem porozumienia sporządzono opinie prawne (RCL, MSZ, eksperckie) dotyczące konieczności bądź braku konieczności zastosowania trybu z art. 89 Konstytucji RP? Jeśli tak, proszę o wskazanie autorów, dat, tezy tych opinii oraz ich udostępnienie opinii publicznej. Jeśli nie – dlaczego rząd nie zasięgnął opinii w kwestii tak fundamentalnej jak zgodność z Konstytucją RP?
3. Czy rząd RP dokonał oceny, czy porozumienie powoduje „znaczne obciążenie państwa pod względem finansowym” w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP? Jakie są szacowane łączne koszty finansowe realizacji porozumienia w horyzoncie 5, 10 i 15 lat? Proszę o przedstawienie wyliczeń i wskazanie, w których częściach ustawy budżetowej lub Wieloletniego Planu Finansowego Państwa ujęto te zobowiązania.
4. Czy prezes Rady Ministrów zamierza – z uwagi na oczywiste wątpliwości konstytucyjne – przedłożyć Sejmowi RP projekt ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację porozumienia z Ukrainą w trybie art. 89 Konstytucji RP? Jeśli tak – kiedy? Jeśli nie – na jakiej podstawie prawnej rząd odmawia zastosowania procedury przewidzianej w Konstytucji RP?
5. Dlaczego tekst porozumienia nie został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP albo Monitorze Polskim w trybie właściwym dla aktów wynikających z umów międzynarodowych? Czy rząd zamierza to uczynić? Jeśli nie – proszę wskazać podstawę prawną takiej decyzji.
6. Czy rząd RP dopuszcza możliwość, że podpisanie i wykonywanie porozumienia z pominięciem art. 89 Konstytucji RP stanowi naruszenie Konstytucji RP i może stanowić podstawę odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członków Rady Ministrów, którzy brali udział w przygotowaniu i akceptacji tego dokumentu? Czy w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub MSZ prowadzono jakiekolwiek analizy w tym zakresie? Jeśli tak – proszę o ich udostępnienie.
7. Które konkretne działania, inwestycje, programy szkoleniowe i kontrakty zostały już w praktyce uruchomione na podstawie porozumienia z 8 lipca 2024 r., mimo braku procedury ratyfikacyjnej? Proszę o listę podpisanych umów wykonawczych, memorandum, porozumień resortowych oraz o wskazanie ich wartości finansowej. W jaki sposób rząd zamierza zabezpieczyć się przed zarzutem działania ultra vires (poza zakresem konstytucyjnych uprawnień) w razie ewentualnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Stanu?